I SA/Wa 236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. L. i W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. L. i W. L. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm. dalej jako "ustawa"), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy [...] mienie Skarbu Państwa stanowiące nieruchomość zabudowaną budynkami Szkoły Podstawowej w [...] (Szkoła), stanowiącą zespół pałacowy-parkowy wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] i [...] z [...] sierpnia 1984 r. oznaczoną w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], jako działka nr [...], arkusz mapy [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz jako składniki majątkowe (mienie ruchome) należące do Szkoły, według stanu na 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym oraz kartą inwentaryzacyjną nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zwrócili się A. L. i W. L. (Skarżący). W uzasadnieniu wniosku wskazali, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] orzekł, iż m. in. działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz.U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.), powoływanej dalej jako "dekret". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) rozpatrując powyższy wniosek decyzją z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257, dalej jako "K.p.a."), w pkt I stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2005 r., w części przekazującej działkę o nr [...]. W pkt II umorzył postępowanie w pozostałej części tj. w zakresie składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły, według stanu na 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym. Minister stwierdzając nieważność ww. decyzji wskazał, że z pisma Sądu Rejonowego VI Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z 19 kwietnia 2017 r. wynika, że na dzień 27 września 2005 r., tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki ozn. nr [...] położonej w [...] wpisany był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z [...] marca 1999 r. nr [...]. Z treści ww. zaświadczenia wynika, iż nieruchomość ozn. nr geod. [...] położona we wsi [...] gm. [...] pochodzi z majątku ziemskiego [...] i przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaświadczenie to stanowiło podstawę do wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister wskazał również, że prowadzone postepowanie dowodowe wykazało, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł, że działki o nr [...],[...],[...],[...], położone w obrębie [...], gminie [...] na których posadowiony był zespól pałacowo-parkowy nie podpadały pod działanie dekretu. Powyższe, zdaniem Ministra, oznacza, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji z [...] września 2005 r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do działki nr [...], co oznacza, że zasadnicza z przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 u.o.p.s. nie została spełniona. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1994 r. wynika bowiem, że na podstawie zapisów w księdze hipotecznej nr [...] pod nazwą "Dobra ziemskie [...] " właścicielem nieruchomości objętej tą księgą był J. L., a spadek po nim nabył A. L. i W. L. Zatem w części odnoszącej się do nieruchomość zabudowanej budynkami Szkoły tj. działki nr [...], decyzja Wojewody z [...] września 2005 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 4 u.o.p.s., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie Minister oceniając, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 2 K.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji uznał, że postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. Odnosząc się natomiast do objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły, Minister wskazał, że Skarżący nie przedstawili dokumentów, które wskazywałyby, że mienie ruchome, do którego zaliczono m. in. pomoce naukowe, sprzęty czy też księgozbiory stanowiły ich własność lub własność ich poprzednika prawnego i z tego też względu organ nadzoru na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Ministra, częściowa bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem Skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w zakresie składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły (pkt II decyzji). Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina [...] (Gmina). Minister ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., w części w jakiej stwierdziła ona nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2015 r. oraz stwierdził, że decyzja w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Organ częściowo zmieniając swoje stanowisko wskazał, że w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażące naruszenie prawa w stosunku do części decyzji Wojewody z [...] września 2005 r. Bezspornie bowiem, w rozpatrywanej sprawie treść decyzji Wojewody z [...] września 2005 r., w części dot. spornej działki nr [...] pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa, bowiem doszło do skomunalizowania działki, co do której Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności. Odnosząc się natomiast do brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. Minister wskazał, że nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego. W niniejszej sprawie objęta wadliwą częścią decyzji komunalizacyjnej Wojewody nieruchomość z pewnością nie była przedmiotem dalszego obrotu prawnego. Minister analizując skutki prawne wydanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. – uznał, że nie można pominąć treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego (Trybunał) z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którego sentencji Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zaznaczył, że ww. wyrok Trybunału ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, a więc nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Zatem formalnie nadal możliwe jest bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku, gdy na podstawie takiej decyzji strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Z drugiej jednak strony, w ocenie Ministra, stwierdzenie nieważności decyzji w takim przypadku - w myśl uzasadnienia wyroku Trybunału - stanowiłoby naruszenie Konstytucji. W związku z tym Minister uznał, że po wejściu w życie ww. wyroku Trybunału art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie powinien być interpretowany w sposób zezwalający na bezterminowe unieważnianie decyzji, w oparciu o którą strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, gdyż prowadziłoby to do naruszenia Konstytucji i było sprzeczne z powołanym wyrokiem. Dlatego też, Minister uznał, że właściwym rozwiązaniem jest analogiczne zastosowanie terminu 10 letniego, który art. 156 § 2 K.p.a. przewiduje dla przesłanek stwierdzenia nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu, innych niż finalizowany pkt 2 (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, a także wobec uznania przez TK za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego, Minister przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływie ponad 10 lat od jego wydania, godziłoby w zasadę zaufania obywateli do organów państwa i konieczne było zastosowanie w sprawie art. 158 § 2 K.p.a. Oceniając kontrolowaną decyzję, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister wskazał, że winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wobec powyższego Minister uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2005 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. L. i W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 156 § 2 K.p.a. polegające na bezpodstawnym zastosowaniu, w sytuacji gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2005 r. jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a przepis art. 156 § 2 K.p.a. nie odwołuje się do tego przepisu, a z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucili także: 2. naruszenie prawa art. 156 § 2 K.p.a. polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu, w sytuacji gdy kontrolowana decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a od jej wydanie nie upłynął taki okres, jakim można określić jako "znaczny upływ czasu"; 3. obrazę art. 8 i art. 11 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. polegającą na stwierdzeniu wydania decyzji Wojewody z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jest ona nieważna ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a od jej wydanie nie upłynął taki okres, jaki można określić jako "znaczny upływ czasu"; W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej uchyla ona decyzję Ministra z [...] sierpnia 2017 r., w części w jakiej stwierdza nieważność decyzji Wojewody i stwierdza, że w tej części wydana ona została z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wnieśli o uchylenie decyzji Ministra z [...] listopada 2017 r. w zaskarżonej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Istotą sporu i kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra kwestią jest ustalenie czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Z.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62) znaczny upływ od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji oznacza, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie uznanie przez organ na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 K.p.a., a w dalszej kolejności co do stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14). Prezentowany jest także pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sąd konstytucyjny podkreślił, że zapadł on w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, na co uwagę też zwrócił również Minister. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, na co powołał się organ w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga również, że sąd konstytucyjny nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Wobec powyższego, brak jest podstaw dla odmowy stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych od daty wydania których upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji rację mają Skarżący, że decyzja Ministra z [...] listopada 2017 r., uchylająca uprzednio podjęte przezeń rozstrzygnięcie eliminujące ze skutkiem ex tunc decyzję komunalizacyjną Wojewody i ograniczająca się obecnie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa, sama narusza art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozpozna wniesiony przez Gminę wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uwzględniając stanowisko sądu co do braku możliwości uznania, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w toku postępowania nadzorczego oznacza konieczność zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku stwierdzenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania, z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku Gminy nie jest możliwe przesądzenie, czy stanowisko organu o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jest prawidłowe czy też nie. Sąd wypowiada się jedynie w zakresie braku podstaw do uznania że upływ czasu od dnia wydania decyzji oznacza konieczność zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.