III SAB/Wr 99/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi V.D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi V.D. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 10 czerwca 2019 r. złożony został do D. Urzędu Wojewódzkiego wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wraz z dokumentami. W tym samym dniu Strona została poinformowana o wszczęciu postępowania i o tym, że Jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminie lecz przewidywanym terminem załatwienia sprawy jest 10 grudnia 2019 r. W dniu 31.12.2019 r. Strona złożyła ponaglenie i (za pośrednictwem Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 07.01.2020 Organ sporządza pisma: do Policji, ABW, Straży Granicznej o przedstawienie informacji, czy pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, o przesłaniu ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także informuje Stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 marca 2020 r. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy Strona zawnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Organ postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku; 5) przyznanie od Organu sumy pieniężnej w kwocie 15.000,00 zł.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o odrzucenie lub oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie podnosi, że co najwyżej ponaglenie zostało wniesione jednocześnie ze skargą. Uzasadniając stanowisko o oddaleniu skargi wskazuje, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników. Zdaniem Organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także do zasądzenia kwoty pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wymienionej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Ponadto stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym samym wobec złożenia ponaglenia wraz ze skargą warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został spełniony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą z kolei regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez Skarżącego wniosku, tj. od 10 czerwca 2019 r. Wojewoda aż do stycznia 2020 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie (poza poinformowaniem Strony w dniu złożenia wniosku, że Jego sprawa nie będzie rozpatrzona w terminie przewidzianym przez ustawodawcę i wyznaczeniu nowego terminu). W istocie, pierwszymi (styczeń 2020 r.) czynnościami podjętymi przez Organ, były: pismo o kolejnym przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem Strony, pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców i pismo z wystąpieniem do Policji, ABW i Straży Granicznej o informacje na temat Skarżącego. Sąd stwierdził również, że w piśmie o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Organ nie wykonał nałożonego na Niego obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. - nie podał przyczyny zwłoki. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że na przestrzeni ponad sześciu miesięcy Organ nie wykonał żadnych, nawet podstawowych czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy. Założył jedynie jak się wydaje, że sprawa nie będzie procedowana, o czym zdaniem Sądu świadczy pismo o niezachowaniu ustawowego terminu na załatwienie sprawy i wyznaczenie kolejnego - już w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku. Natomiast dopiero po złożeniu przez Stronę ponaglenia i skargi, Organ wyznaczył kolejny termin na załatwienie sprawy, wystąpił o informację na temat Strony do Policji, ABW i Straży Granicznej. Natomiast sprawa z wniosku Skarżącej nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, a wraz ze złożonymi przez Stronę dokumentami i nie wystosowaniu jakichkolwiek wezwań o uzupełnienie braków świadczy to o oczywistym przewlekaniu postępowania przez Organ. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu, czy też napływ dużej ilości wniosków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż Organ uaktywnił się dopiero po ponagleniu i skardze Strony. Nieakceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, i noszące znamiona oczywistości jest - wręcz z góry - odłożenie przez Organ sprawy Strony "na później" poza ustawowy termin na jej załatwienie, o czym świadczy poinformowanie Strony o niedochowaniu przez Organ terminu załatwienia sprawy już w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zauważyć również należy, że konieczność "zmuszenia" (przez ponaglenie, skargę do tut. Sądu) Organu do zainteresowania sprawą (na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń) podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i jest jaskrawym przejawem oczywistego i rażącego naruszenia art. 35 i 36 k.p.a.. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania i stanem sprawy wnikającym z akt, należało uznać, że doszło do, przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyrok). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej czy wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną/wymierzając grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).