II SAB/Wa 775/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Zarządu Zieleni m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Zarządu Zieleni [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2019 r.) [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwana dalej: spółka, skarżąca), zwróciła się do Zarządu Zieleni [...] (zwany dalej: organ) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie następującej informacji publicznej: informacji z podaniem terminów wykonywania pielenia oraz koszenia na poszczególnych ulicach (tj. szczegółowej informacji, od dnia ... do dnia .... wykonywano pielenie np. na ul. [...], od dnia... do dnia.... wykonywano pielenie na ul. [...] itd., od dnia ... do dnia... wykonywano koszenie na ul. [...] itd.) na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...] w maju 2019 r., wniosła o skan protokołu odbioru prac wraz z kosztorysem, wykazem terenów oraz fakturą za maj 2019 r. Jednocześnie spółka podała, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres email. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] września 2019 r. poinformował spółkę, iż wnioskowana informacja nie zostanie udostępniona z uwagi na brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z nadużyciem przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej. Uzasadniając powyższe wskazał, że ilość, częstotliwość i treść złożonych przez spółkę w 2019 r. wniosków o dostęp do informacji publicznej, dotyczących wykonywania pielenia, koszenia i sprzątania na terenach Dzielnic [...] i [...] (z których każdy wymagał informacji bardzo obszernych i bardzo szczegółowych), a także powiązanie czasowe pomiędzy rozpoczęciem składania ww. wniosków a rozwiązaniem umowy nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., zawartej pomiędzy organem a spółką, i następnie złożeniem przez spółkę pozwu o zapłatę w związku z ww. umową, świadczą jednoznacznie o próbie wykorzystania przez skarżącą instytucji prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Wywiódł, iż z całokształtu stosunków pomiędzy organem i skarżącą, w tym z bezpośrednich stosunków pomiędzy pracownikami organu a przedstawicielami spółki wynika, że składanie ww. wniosków o dostęp do informacji publicznej ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania jednostki miejskiej, w szczególności zaś utrudnienie pracy konkretnych pracowników organu, co do których wielokrotnie podnoszono personalne zarzuty (również w treści wspomnianego powyżej pozwu o zapłatę). Pismem z [...] października 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym na adres organu) - skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia spółka wskazała, iż jej wniosek z [...] czerwca 2019 r. w sposób oczywisty odnosił się do udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Wskazała, że w piśmie z [...] września 2019 r. organ nie zakwestionował, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Stwierdził natomiast, że brak jest podstawy prawnej do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na rzekome "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej". Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do odmowy udzielenia takiej informacji jedynie ze względu na fakt rozwiązania umowy pomiędzy organem i spółką, oraz sporem sądowym zaistniałym pomiędzy stronami. Odmowa udzielenia informacji publicznej wyłącznie z ww. przyczyn stanowi oczywistą dyskryminację skarżącej, która mimo prowadzenia sporu z organem ma prawo do uzyskiwania informacji publicznej i w ten sposób kontrolowania przestrzegania prawa przez podmiot administracji publicznej. Za gołosłowne skarżąca uznała twierdzenie organu, jakoby wnioski o udzielenie informacji publicznej miały na celu utrudnienie funkcjonowania jednostki miejskiej bądź jej pracowników. Informacja publiczna, o którą dotychczas występowała spółka, nie jest szczególnie obszerna i nie powinna wywoływać takich dolegliwości w działalności organu. Ponadto organ żadnych tego typu konkretnych dolegliwości nie wykazał. Wskazała dalej, iż organ nie dochował ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] czerwca 2019 r., bowiem pismo w odniesieniu do tego wniosku otrzymał [...] września 2019 r. Ponadto odmowa udzielenia informacji nastąpiła zwykłym pismem, co powoduje, że organ znajduje się w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega właśnie na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art 14 u.d.i.p.). Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej (a za takie działanie nie można uznać przesłania zwykłego pisma z [...] września 2019 r.), oznacza to że skarżącej nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podał, iż niniejsza sprawa jest konsekwencją zapoczątkowanego w czerwcu 2018 r. sporu pomiędzy skarżącą a organem, na gruncie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego, której stronami były ww. podmioty. W konsekwencji powyższego sporu skarżąca pozwem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wszczęła proces cywilny przeciwko organowi o zapłatę zatrzymanego wadium i potrąconych kar umownych. Ww. proces na dzień złożenia niniejszego pisma jest w toku. W związku z ww. sporem, począwszy od stycznia 2019 r., skarżąca zaczęła regularnie składać wnioski o dostęp do informacji publicznej, każdy o niemal identycznym zakresie, tj. w przedmiocie pielęgnacji zieleni niskiej i utrzymania czystości na terenach zieleni położonych wzdłuż dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych na terenie [...], a najczęściej dzielnic [...] i [...] (tj. dzielnic objętych umową, stanowiącą przedmiot sporu pomiędzy stronami). Każdy z wniosków wymagał informacji bardzo obszernych i bardzo szczegółowych, których przygotowanie wymagało każdorazowo bardzo dużego nakładu pracy i czasu pracowników organu. Skarżąca żądała w szczególności skanów umów, protokołów odbioru, kosztorysów, faktur, zleceń na wykonywanie prac, a także informacji przetworzonych w postaci zestawień różnych informacji (np. o koszeniu na poszczególnych ulicach danej dzielnicy, z podaniem dokładnych dat każdej czynności). W okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. spółka złożyła łącznie 8 tego rodzaju wniosków o dostęp do informacji publicznej, dotyczących opisanych powyżej prac w latach 2018 i 2019 (w tym wniosek stanowiąc przedmiot niniejszego postępowania). W ramach odpowiedzi na wnioski, skarżącej udostępnione zostały liczne dokumenty. Żądana dokumentacja była tak szeroka, że organ miewał techniczne problemy z jej udostępnieniem. W przypadku jednego z wniosków z organ musiał udostępnić zeskanowane pliki za pomocą usługi hostingowej, gdyż nie sposób było przesłać je drogą mailową, zaś w przypadku innego wniosku udostępnione pliki zostały przesłane aż 5 wiadomościami mailowymi. Powyższe przypadki pokazują, że kwestia samego tylko technicznego przekazania informacji publicznej rodziła wiele problemów po stronie organu. Konieczność zebrania i przetworzenia tak obszernych materiałów rodziła potrzebę wielogodzinnej pracy kilku osób z kilku różnych działów i zespołów. Prace te każdorazowo znacznie utrudniały funkcjonowanie organu i czasowo paraliżowały wręcz pracę poszczególnych osób. Zdaniem organu nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z niego dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwo, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Organ powołał się na stanowisko judykatury, iż w przypadku wystąpienia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, a zatem brak podstaw do wydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji organnie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z uwagi na dopuszczenie się przez skarżącą nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej jest wniosek skarżącej z [...] czerwca 2019 r. o udzielenie następującej informacji publicznej: informacji z podaniem terminów wykonywania pielenia oraz koszenia na poszczególnych ulicach (tj. szczegółowej informacji, od dnia ... do dnia .... wykonywano pielenie np. na ul. [...], od dnia... do dnia.... wykonywano pielenie na ul. [...] itd., od dnia ... do dnia... wykonywano koszenie na ul. [...] itd.) na terenie Dzielnicy [...] i Dzielnicy [...] w maju 2019 r. Nadto skarżąca wniosła o skan protokołu odbioru prac wraz z kosztorysem, wykazem terenów oraz fakturą za maj 2019 r. Zdaniem Sądu, przedmiot wniosku skarżącej nie mieści się w kategoriach przedmiotowych ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje i dokumenty dotyczą jej prywatnej sprawy, i jako takie nie mieszą się w kategorii informacji publicznej. Skarżąca w istocie próbuje gromadzić dowody na użytek toczącego się między nią a organem postępowania sądowego. Jakkolwiek przedmiot informacji publicznej nie został wprost uregulowany w przepisach prawa, jednakże z zasady, określonej w art. 61 Konstytucji RP oraz z przepisów art. 1 i art. 6 u.d.i.p., wywodzi się szerokie rozumienie tego pojęcia. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań publicznych. Wykorzystanie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może mieć na celu zaspokajania indywidualnych potrzeb poprzez uzyskiwanie informacji, dotyczących własnych interesów i spraw wnioskodawcy, albo informacji wprawdzie dotyczących kwestii publicznych, ale w celu wykorzystania ich do toczącego się (w tym wypadku) postępowania sądowego, w rzeczywistości jako sposób na gromadzenie dowodów pomocnych w tym postępowaniu. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. W wyroku z dnia [...] października 2017 r., wydanym w sprawie II SAB/Wa 248/17, WSA w Warszawie stwierdził trafnie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, informacjom i dokumentom wskazanym we wniosku skarżącej, nie można przypisać waloru informacji publicznej i nie ma potrzeby sięgać do instytucji przewidzianej w art. 5 u.d.i.p., gdyż wskazane zagadnienia nie mieszczą się w ogóle w kategoriach przedmiotowych tej ustawy. W sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że informacje i dokumenty wnioskowane przez skarżącą, to dokumenty dotyczące jej indywidualnej (prywatnej) sprawy, poszukiwane w celu wykorzystania w sprawie sądowej, toczącej się przed sądem powszechnym, i jako takie nie mieszą się w kategorii informacji publicznej. Tym samym wniosek skarżącej nie mógł zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni skargę niezasadną. Mając na uwadze powołane argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.