II OSK 238/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2772/19 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2019 r. nr 1726/19 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2772/19 oddalił skargę M. M. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r., nr 1726/19 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia 20 lipca 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia 11 stycznia 2018 r., nr 4/2018 (dalej określanej jako decyzja z 11 stycznia 2018 r.), którą nakazano skarżącemu, M. K. i A. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Po rozpoznaniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r., nr 29/2019, na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji z 11 stycznia 2018 r. w ten sposób, że stwierdził, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń, tak jak przewidywał to projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Garwolińskiego z dnia 24 lipca 2008 r., nr 529/08 o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego i skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, a po jego rozpoznaniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego decyzja z dnia 11 stycznia 2018 r. mogła budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie sposobu wykonania nałożonego nią obowiązku, dlatego też zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że należy wyjaśnić treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnienia uznał za prawidłowe podkreślając, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń. Organ w treści kontrolowanego postanowienia wskazał na sposób przywrócenia obiektu do poprzedniego użytkowania, tj. dokonanie technicznej przebudowy pomieszczeń w czasie przyszłym, a nie opisującym rzeczywisty stan rzeczy, co podnosi skarżący. Zaznaczył przy tym, że nie ma możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, gdyż swoje stanowisko w tym zakresie zawarł w decyzji z dnia 20 marca 2018 r., nr 447/2018, którą utrzymana została w mocy decyzja z 11 stycznia 2018 r. Rozstrzygnięcie to poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/18 (prawomocnym) oddalił skargę skarżącego. Zaakcentował ponadto, że podnoszony przez skarżącego fakt obciążenia powstałych lokali mieszkalnych hipotekami stanowi kwestię cywilnoprawną, pozostającą poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Skarżący złożył skargę na opisane wyżej postanowienie. Wskazał na brak dokonania wykładni, która w sposób jednoznaczny usuwa wszelkie wątpliwości dotyczące treści decyzji i sensu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie wskazał na cel instytucji z art. 113 § 2 K.p.a. i zauważył, że prawidłowość decyzji, której wyjaśnienie wątpliwości dotyczyło, została potwierdzona prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/18. Zdaniem Sądu wyjaśnienie treści tej decyzji o zapis "dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń budynku - jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany w decyzji wydanej przez Starostę Powiatu Garwolińskiego Nr 529/08 z dnia 24.07.2008 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego i skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego" jest uzasadnione. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej wyjaśnienia wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania polegała zaś na takiej przebudowie budynku mieszkalnego (dopuszczalne co do zasady są maksymalnie dwa samodzielne lokale), że powstał budynek wielorodzinny z sześcioma odrębnymi lokalami. Z tych powodów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy "zaskarżona decyzja został wydana w toku postępowania administracyjnego podczas którego nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jest prawidłowe, podczas gdy brak dokonania wykładni decyzji, która w sposób jednoznaczny usuwa wszelkie wątpliwości dotyczące treści decyzji i sensu rozstrzygnięcia". W oparciu o tę podstawę pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organy obu instancji nie odniosły się do zasadniczej kwestii podniesionej we wniosku o wykładnię decyzji, tj. w jaki sposób ma być wykonane przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, gdy wszelkie tego typu czynności wymagają zgody banków. Zwrócił uwagę, że tylko dokładna, jednoznaczna i rozwiązująca wszelkie wątpliwości wykładnia pozwoli adresatowi na dalsze procedowanie i ewentualne negocjacje i porozumienie z bankiem. Powyższych kryteriów, zdaniem pełnomocnika, nie spełnia wykładnia ujęta w postanowieniu organu pierwszej instancji, która sprowadza się jedynie do przytoczenia treści odpowiednich przepisów prawnych i definicji legalnych. Taka wykładnia w żaden sposób nie ułatwia adresatom zrozumienia, jakie dalsze kroki muszą podjąć, aby wykonać decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jedyny zarzut procesowy naruszenia art. 113 § 2 K.p.a., postawiony w powiązaniu z dwoma przepisami określającymi kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.), okazał się bezzasadny. Podstawowym celem instytucji procesowej "wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji" (art. 113 § 2 K.p.a.) jest usunięcie niejasności rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji z powodu braku precyzji, niejednoznaczności, czy nawet zawiłości rozstrzygnięcia. Wykładnia decyzji nie może zaś zmierzać do jej zmiany lub korygowania w jakimkolwiek zakresie. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że decyzja objęta wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości stanowiła uprzednio przedmiot kontroli sądowej, co także miało znaczenie w procesie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1204/18 oddalając skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego, którą utrzymana została w mocy decyzja z 11 stycznia 2018 r., przesądził o zgodności z prawem tej decyzji. Nie może zatem być kwestionowane, że osoby do których skierowany został nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, zobowiązane są - zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z 11 stycznia 2018 r. - wykonać nałożony na nich obowiązek. Ustalenia, jakie legły u podstaw nakazania, w drodze decyzji, przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku w pełni zaś usprawiedliwiają kierunek wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści. Wszak nie jest kwestionowane, że poprzedni, legalny sposób użytkowania budynku mieszkalnego ukształtowany został w wyniku robót budowlanych podjętych i wykonanych na podstawie decyzji z 24 lipca 2008 r. Decyzją tą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiektu budowlanego kategorii I, co odnotowano w decyzji. Po zakończeniu robót budowlanych taki rodzaj budynku zgłoszono do użytkowania, a do zawiadomienia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Tymczasem, co jest okolicznością bezsporną, organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania zakończonego decyzją z 11 stycznia 2018 r. stwierdził odmienny sposób użytkowania budynku mieszkalnego, w którym wyodrębnionych zostało sześć lokali mieszkalnych. Co więcej, przyjął, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych nie mogło i nie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z jednorodzinnego na wielorodzinny. Zgodnie z tym na co już wskazano, zagadnienie to objęte było kontrolą sądową w powołanej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1204/18, stąd nie mogło być ponownie badane w toku postępowania o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z 11 stycznia 2018 r. Istotne jest, że zaskarżone postanowienie wyjaśnia w sposób jednoznaczny wątpliwości co do treści tej decyzji, przede wszystkim w odniesieniu do sposobu jej wykonania. Argument pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowej - w jego ocenie - kwestii mającej bardzo daleko idące konsekwencje finansowe dla adresatów nakazu, a mianowicie, że czynności jakie zmuszeni będą podjąć celem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku wymagają nakładów finansowych i przede wszystkim "zgody banków", co zaakcentowano w skardze kasacyjnej, nie jest uzasadniony. Zagadnienia związane z udzieleniem kredytów, ich zabezpieczenia przez ustanowienie hipotek na nieruchomościach lokalowych, negocjacji z bankiem udzielającym kredytów pozostają poza sferą rozważań organu nadzoru budowlanego w postępowaniu mającym na celu zwalczenie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, a tym bardziej w niniejszym postepowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Sąd pierwszej instancji pośrednio wypowiedział się w tej kwestii oddalając skargę, tym samym zaakceptował, i słusznie, stanowisko organu odwoławczego w tej materii (s. 4 zaskarżonego postanowienia). Z tych powodów jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił.