VII SA/Wa 2772/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2019 r. poz. 1186) po rozpoznaniu zażalenia Pana [...] z dnia 18.08.2019 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2019 r. wyjaśniające wątpliwości co do treści własnej decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2018 r., - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że w dniu 22.07.2019 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek Pana M. M. o dokonanie wykładni decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Rozpoznając w/w wniosek powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2018 r. nakazał Panu [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ powiatowy podkreślił, że Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z [...].07.2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla Pana [...] polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego (kategoria obiektu budowlanego -1) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w [...]. W dniu 06.03.2009 r. inwestor zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie w/w decyzji. PINB w [...] nie zgłosił sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania w/w obiektu. Powołując się na załącznik do ustawy Prawo budowlane zaliczający budynki mieszkalne jednorodzinne do kategorii I, a także przytaczając definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a w/w ustawy powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń, tak jak przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany. Mając na uwadze powyższe PINB w [...] postanowił wyjaśnić wątpliwości co do treści własnej decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2018 r., znak: PINB [...], wydając postanowienie Nr [...]. Na w/w postanowienie Nr [...] zażalenie w ustawowym terminie wniósł Pan [...]. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl art. 113 § 2 Kpa "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". W/w przepis przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji/postanowienia. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w tej sprawie może być wszczynane wyłącznie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Do wydania postanowienia zawierającego wyjaśnienia właściwy jest organ, który wydał budzącą wątpliwość decyzję/postanowienie. Zgodnie z dyspozycją art. 126 Kpa, przepis art. 113 § 2 Kpa ma także zastosowanie do postanowień. Instytucja "wyjaśnienia" która została unormowana w art. 113 § 2 Kpa ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w rozstrzygnięciu. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji lub postanowienia wynika, wyjaśnienie treści jest zbędne. Obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Należy również zauważyć, że instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w w/w przepisie nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej lub postanowienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.03.2008r., sygn. akt II SA/Kr 945/07). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (analogicznie postanowienia) konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 09.06.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 299/09 stwierdził, że: "(...) wykładnia decyzji dokonana w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, nie może również prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Omawiana instytucja nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia". Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 Kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w rozstrzygnięciu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.11.2008r. sygn. akt. VII SA/Wa 1543/08). Pan [...] wnioskiem z dnia [...].07.2019 r. zwrócił się do organu powiatowego o "wydanie wykładni decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". W treści uzasadnienia wnioskodawca podkreślił, że "wydzielone samodzielnie lokale mieszkalne są obciążone na rzecz banków licznymi hipotekami. Oznacza to, że bez zgody banków na rzecz których zostały ustanowione zabezpieczenia hipoteczne jakiekolwiek działania stron postępowania nie są możliwe". W wyniku analizy wniosku skarżącego oraz treści sentencji w/w rozstrzygnięcia, zdaniem organu wojewódzkiego decyzja Nr [...] z dnia [...].01.2018 r. może budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie sposobu wykonania nałożonego nią obowiązku. W związku z powyższym PINB w [...] zasadnie skarżonym postanowieniem wyjaśnił Panu [...] treść powyższego aktu administracyjnego. Należy wskazać, że w/w decyzją Nr [...] PINB w [...] nakazał Panu [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Realizacja w/w inwestycji nastąpiła na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].07.2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla Pana [...] polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu II instancji PINB w [...] słusznie, powołując się na załącznik do ustawy Prawo budowlane zaliczający budynki mieszkalne jednorodzinne do kategorii I, a także przytaczając definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a w/w ustawy wyjaśnił, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń, tak jak przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w/w pojęcie zostało tożsamo zinterpretowane przez WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. (mocą której utrzymano w mocy w/w decyzję PINB w [...] Nr [...]), w związku ze skargą Pana [...], wskazał, że "(...) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku wiąże się z poniesieniem dużych nakładów finansowych; dokonanie przedmiotowej przebudowy doprowadzi z pewnością do zniszczenia co najmniej części użytych materiałów budowlanych (...)". W związku z powyższym uznano wydanie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji organu powiatowego Nr [...] za prawidłowe. Odnosząc się do podniesionych zarzutów [...]WINB wyjaśnił, że organ powiatowy w treści postanowienia wyjaśniającego wątpliwości interpretacyjne wskazał na sposób przywrócenia wyżej opisanego obiektu do użytkowania tj. dokonania technicznej przebudowy pomieszczeń w czasie przyszłym, a nie opisującym rzeczywisty stan rzeczy (co podnosi skarżący). Organ wojewódzki wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zbadanie zasadności wyjaśnienia wątpliwości rozstrzygnięcia organu powiatowego wydanego w oparciu o treść art. 113 § 2 Kpa. W związku z tym tut. organ nie ma możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących decyzji PINB w [...] Nr [...] (na marginesie należy wskazać, że przedmiotowa decyzja poddana została kontroli instancyjnej tut. organu, który zawarł swoje stanowisko w decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie poddane zostało kontroli sądowo - administracyjnej w wyniku której WSA w wyroku z dnia 16.01.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/18 oddalił skargę Pana [...]). Jednocześnie organ wskazał, że okoliczność obciążenia lokali mieszkalnych hipotekami (co wskazano we wniosku z dnia 20.07.2019 r.) stanowi kwestię cywilno - prawną pozostającą poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Skargę na to postanowienie złożył [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeki postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", art. 77 §1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logiki, w szczególności polegającą na tym, że organ odwoławczy nie zbadał czy treść wykładni zawartej w postanowieniu pierwszej instancji sprawiła, że sens decyzji będącej przedmiotem postępowania został jednoznacznie wyjaśniony; oraz 2. art. 113 §2 kpa poprzez brak dokonania wykładni decyzji, która w sposób jednoznaczny usuwa wszelkie wątpliwości dotyczące treści decyzji i sensu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ppsa wnosił o: 1. uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], jak również uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał właściwego wyjaśnienia zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...].01.2018 r. Nr [...]. nakazującej Panu [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 113 § 2 i 3 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Sąd wyjaśnia, że celem instytucji z art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności w treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 - wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należało, że stanowisko organów rozstrzygających w niniejszej sprawie jest zasadne. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że wyjaśnienie wątpliwości dotyczyło decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Decyzja ta była poprzedzona postępowaniem w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z ustaleniem, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a poprzez roboty budowlane doprowadził do użytkowania obiektu jako wielorodzinnego. Podkreślić należy, że prawidłowość tej decyzji została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/18. W związku z tym oraz z uwagi na charakter normy zawartej w art. 113 § 2 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie mogło dotyczyć jedynie wątpliwości co do treści ww. decyzji bez oceny jej prawidłowości. Zatem ta część zarzutów formułowanych przez skarżącego, dotycząca wadliwości samej decyzji nie mogła być uwzględniona. Należało zgodzić się z organami administracyjnymi orzekającymi w przedmiotowym postępowaniu, że sentencja decyzji mogła budzić wątpliwości w zakresie treści rozstrzygnięcia ze względu na swą ogólnikowość. Prawidłowe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części - niezależnie od przesłanek, dla których wydane zostało takie orzeczenie - wymaga zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, które będzie sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Sąd w realiach niniejszej sprawy uznał, będąc związany prawomocnym wyrokiem sądu co do prawidłowości rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, że wyjaśnienie treści tej decyzji o zapis "dotyczy technicznej przebudowy pomieszczeń budynku - jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany w decyzji wydanej przez Starostę Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].07.2008r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego i skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego" jest prawidłowe. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej wyjaśnienia wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że zmiana sposobu użytkowania polegała na takiej przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dopuszczalne co do zasady maksymalnie dwa samodzielne lokale) zatwierdzonego stosownym pozwoleniem na budowę, że powstał budynek wielorodzinny z sześcioma odrębnymi lokalami. W związku z tym za logiczny należy uznać obowiązek technicznego powrotu do budynku zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2008 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.