II SAB/Wa 694/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania punktu 3 wniosku [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. M. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 22 sierpnia 2019 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. M. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. (zwany dalej: PSE, organ, spółka) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. czy przed rozpisaniem zamówienia publicznego na budowę Linii Elektroenergetycznej 400 Kv O.-S., PSE lub podmiot trzeci na zlecenie PSE, zrealizowały jakiekolwiek badania lub analizy dotyczące poprowadzenia linii po śladzie istniejącej linii 220 kV relacji M.-O.; 2. jeżeli tak, to kiedy; 3. czy te analizy lub badania przybrały formę pisemną (w szczególności: raport lub studium wykonalności inwestycji); jeżeli tak, wniósł o przesłanie skanów takich raportów lub studiów wykonalności; 4. czy PSE dopuszczają obecnie poprowadzenie linii 400 kV po śladzie istniejącej linii 220 kV; 5. jeżeli nie to z jakich powodów; w szczególności: jeżeli taka decyzji wynika z dokumentu innego niż objęty punktem 3 (tj. zwłaszcza, gdy wynika z analizy lub badania sporządzonego po rozpisaniu zamówienia publicznego na budowę linii), wniósł o przesłanie skanu tego dokumentu. Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres email. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z 3 września 2019 r. poinformował wnioskodawcę, w odniesieniu do pkt 1 wniosku, iż przed rozpisaniem zamówienia publicznego na budowę linii elektroenergetycznej 400 kV O. –S. PSE przeprowadziły badania terenowe (wizja lokalna) oraz analizę dostępnych opracowań w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na trasie planowanej inwestycji, w tym analizę stanu korytarza istniejącej linii 220 kV relacji M.-O. W odniesieniu do pkt 2 wniosku podał, że wskazana w pkt 1 wizja terenowa i analiza opracowań planistycznych została przeprowadzona w sierpniu i wrześniu 2017 r. Co do pkt 3 wniosku wskazał, że wyniki przeprowadzonej wizji terenowej oraz analiz w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały opisane w Studium Wykonalności przedmiotowej inwestycji. Opracowanie to nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem orzecznictwa nie mają charakteru informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, materiały robocze, które powstają w fazie realizacji zadania, a mają charakter wyłącznie poglądowy. Odnosząc się do pkt 4-5 organ stwierdził, że na obecnym etapie prac inwestycyjnych nie została jeszcze przesądzona trasa nowej linii 400 kV. Niezbędnych Informacji do wytyczenia optymalnego przebiegu linii 400 kV dostarczą wyniki prowadzonej obecnie inwentaryzacji przyrodniczej oraz konsultacje społeczne z mieszkańcami miejscowości objętych projektem inwestycyjnym. Kluczowym kryterium przy wyborze trasy linii jest wyeliminowanie kolizji z zabudową mieszkaniową i możliwie jak najdalsze odsunięcie linii od skupisk ludzkich. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 22 sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie PSE do rozpatrzenia w całości jego wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. oraz do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenie od PSE na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zadane przez niego pytania dotyczą realizowanej przez PSE inwestycji "Budowa linii O.-S. wraz z budową stacji W. oraz rozbudową stacji w tym ciągu liniowym". Inwestycja współfinansowana jest ze środków Unii Europejskiej Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Aby uzyskać tego rodzaju dofinansowanie należy sporządzić wniosek, do którego dołącza się Studium Wykonalności projektu, a podmiot, z którym PSE podpisała umowę o dofinansowanie (Instytut Nafty i Gazu) umieszcza nawet na swojej stronie szczegółowe instrukcje co do wymaganego kształtu takiego studium. Zdaniem skarżącego, Studium Wykonalności Inwestycji nie jest dokumentem o charakterze poglądowym. Wyjątki od konstytucyjnej zasady jawności muszą być interpretowane w sposób ścisły. Nie można zatem przyjąć, że każdy dokument, który dany podmiot arbitralnie uzna za jedynie "poglądowy" lub "roboczy" automatycznie zostaje wyłączony spod zakresu regulacji dotyczących informacji publicznych. Wskazał, iż w podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 752/14) uznał, że dokumenty w postaci wniosku o dofinansowanie Projektu i Studium Wykonalności Projektu stanowią informację publiczną. Nie powinno to dziwić, skoro w oparciu o te dokumenty rozdysponowywane są środki publiczne. Innymi słowy, dokumenty te - nawet jeśli nie zostały wytworzone przez podmioty, podlegające reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. odmiennie niż w niniejszej sprawie) - podlegają rządom omawianej ustawy z tej przyczyny, że stają się one substratem postępowania, prowadzonego przez podmiot publiczny, który decyduje o wydatkowaniu środków publicznych. PSE będące spółką, której wyłącznym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a która nadto jest operatorem systemu przesyłowego zdefiniowanym w ustawie Prawo energetyczne, są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął w 5 września 2019 r. Jednocześnie skarżący nie otrzymał informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.d.i.p., ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu wniosku w części i nieudostępnieniu dokumentu żądanego w punkcie 3 wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż jak wynika z treści złożonej skargi skarżący zarzuca organowi bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku w części i nieudostępnieniu dokumentu żądanego w punkcie 3 wniosku. Tymczasem odpowiedź na wniosek udzielona została w ustawowo określonym terminie. W związku z tym organowi nie można zarzucić pozostawania w bezczynności. PSE wyjaśniła także, że w toku prac, mających na celu przygotowanie niezbędnych materiałów, a następnie rozpisanie zamówienia publicznego na budowę każdej inwestycji, także inwestycji określonej we wniosku, prowadzone jest szereg analiz, spotkań, przeprowadzane są ekspertyzy i badania, stanowiące później materiał, pozwalający podjąć decyzję co do ostatecznego kształtu danego zadania inwestycyjnego. W toku prowadzonych prac powstają różne dokumenty, także dokument p.n. "Studium Wykonalności". Dokument taki zawiera między innymi różne propozycje przebiegu trasy inwestycji i badania, analizy, czy trasy te da się w rzeczywistości poprowadzić/zrealizować, ogólne wytyczne co do późniejszych prac, analizę poszczególnych proponowanych wariantów. Studium Wykonalności to zasadniczo rozpoznanie, czy jest możliwe poprowadzenie linii oraz dokument pozwalający na określenie szacunkowej długości planowanej linii, a w konsekwencji także na określenie szacunkowej wartości planowanego zamówienia publicznego na jej późniejsze wykonanie. Jest to dokument pozwalający na prowadzenie dyskusji nad możliwymi trasami, po których przebiegać będzie linia i stanowiący podstawę późniejszego dokonania wyboru ostatecznej trasy. Studium Wykonalności powstałe w toku badań i analiz nad przebiegiem trasy, zdaniem organu, nie jest dokumentem udostępnianym jakimkolwiek podmiotom zewnętrznym, w jakimkolwiek celu. Często funkcjonuje w formie dokumentu, na który poszczególni uczestnicy prac nanoszą swoje poprawki, lub też nie ma w ogóle sformalizowanej, ustrukturyzowanej formy. Służy on jedynie do podejmowania działań wewnątrz organu. Jednocześnie Studium Wykonalności może stanowić podstawę do tworzenia innych dokumentów. Zgodnie zaś z szeroko i stabilnie ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dokumenty o charakterze wskazanym powyżej nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił również, że PSE faktycznie przedłożyła Instytutowi Nafty i Gazu (INiG) wniosek o dofinansowanie wraz ze Studium Wykonalności projektu. Jednakże przedmiotowe dokumenty, mimo iż myląco nazywają się bardzo podobnie, nie są dokumentami tożsamymi. Studium Wykonalności projektu, przedłożone wraz z wnioskiem do INiG, było dokumentem specjalnie przygotowanym na potrzeby postępowania o dofinasowanie. Zawierało szereg elementów, które są formalnie wymagane przez INiG. Przy przygotowywaniu wniosku i jego załączników, wykorzystano również treść Studium Wykonalności i zawarte w nim analizy, ale nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę do przygotowania wniosku i załączników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanego przez niego w punkcie 3 wniosku z 22 sierpnia 2019 r. dokumentu - raportu lub studium wykonalności inwestycji (dotyczącej budowy Linii Elektroenergetycznej 400 Kv O.-S.). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądane przez skarżącego opracowanie stanowi informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, jak również nie jest przedmiotem sporu między stronami, że PSE jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Wyłącznym Akcjonariuszem PSE jest Skarb Państwa. Spółka, jako operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Pojęcie "danych publicznych" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustawodawca ograniczył się w tym zakresie jedynie do przykładowego (porządkowego) wymienienia danych, którym ten statut może być przyznany. W doktrynie przyjmuje się, że w świetle ujętego w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wyliczenia uprawnione jest twierdzenie, że dane publiczne stanowi treść zawarta w stanowisku wyrażonym przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji, czy też zakres podmiotów, których dotyczy (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. Beck z 2018 r.). Także w orzecznictwie dominuje stanowisko, wedle którego informacją publiczną jest treść dokumentów, wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez podmioty zobowiązane do ich udostępnienia, bez względu na to do kogo są kierowane, kto je wytworzył oraz jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, publ. OwSG 2009, nr 5, poz. 35; z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05, publ. Legalis; z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/17, publ. Legalis). Ważne jest, by wskazane dokumenty służyły realizowaniu przez organ zadań publicznych. Przechodząc do oceny prawnej skargi podkreślenia wymaga, że w petitum skargi skarżący wniósł o zobowiązanie PSE do rozpatrzenia w całości jego wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r., natomiast w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi doprecyzował, że jego zdaniem organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu wniosku w części i nieudostępnieniu dokumentu żądanego w punkcie 3 wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2019 r. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności tylko w zakresie punktu 3 wniosku skarżącego, dlatego poniższe uwagi będą dotyczyły tylko jego zakresu. W niniejszej sprawie jak przedstawiono wyżej, wnioskodawca (w punkcie 3 wniosku) zwrócił się do organu o udostępnienie dokumentu w postaci raportu lub studium wykonalności inwestycji (dotyczącego budowy Linii Elektroenergetycznej 400 Kv O.-S.), w którym opisane zostały badania lub analizy dotyczące poprowadzenia linii po śladzie istniejącej linii 220 kV relacji M.-O.. W odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał wnioskodawcy, że wyniki przeprowadzonej wizji terenowej oraz analiz w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały opisane w dokumencie pn. Studium Wykonalności Inwestycji. Odmówił przy tym udostępnienia ww. opracowania uznając, że jest to materiał roboczy, który ma charakter wyłącznie poglądowy i w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wbrew powyższemu stanowisku organu, żądany przez skarżącego w pkt 3 wniosku dokument - analiza w postaci Studium Wykonalności dotycząca inwestycji (budowy Linii Elektroenergetycznej 400 Kv O.-S.) stanowi informację publiczną. Jest to bowiem dokument zawierający ocenę wskazanej wyżej inwestycji, określający różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. Ponadto, co wskazał sam organ, ustalenia i oceny dokonane w spornym opracowaniu stanowiły podstawę opracowania Studium Wykonalności – dokumentu stanowiącego jeden z elementów wniosku o dofinansowanie inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę opracowania wniosku o dofinansowanie ww. inwestycji, co wynika ze specyfiki postępowania, służącego w założeniu rozdysponowaniu funduszy unijnych na realizację różnego rodzaju przedsięwzięć, w ramach różnego rodzaju programów operacyjnych. Niewątpliwie zatem wnioskowany przez skarżącego do udostępnienia dokument służy realizacji zadań publicznych przez spółkę. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PSE do rozpatrzenia punktu 3 wniosku skarżącego z 22 sierpnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki, wynikało ono z odmiennego, błędnego poglądu prawnego na charakter studium. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Jak już zaznaczono wyżej Sąd ocenił, iż w piśmie z 3 września 2019 r. organ udzielił wnioskodawcy wyczerpującej odpowiedzi w zakresie punktów 1-2 i 4-5 jego wniosku, dlatego oddalił skargę w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia całości wniosku (tak jak brzmiał punkt 2 żądania skargi, mimo że w końcowej części uzasadnienia skarżący zawęził zakres żądania). Orzeczenie w tym zakresie zawarte zostało w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 597 zł, obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) w punkcie 4 wyroku.