I GSK 1542/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 188/20 w sprawie ze skargi Fundacji A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A (dalej: Fundacja) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną wniosła Fundacja zarzucając wadliwe sprawowanie "kontroli uchwały pod względem zgodności z prawem, wynikające z art. 1 § 2 p.u.s.a. (ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)". Mając na względzie treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji: a) naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowane w przedmiotowej sprawie; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnych skarga zostałaby uwzględniona; b) naruszenie art. 3 § 1 i § 6 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo można doręczyć osobie prawnej nawet gdy nie ma przedstawiciela; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona. Wskazując zaś na treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; d) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo można doręczyć osobie prawnej nawet gdy nie ma ona przedstawiciela. Organ – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, które zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej, określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego, zarzuty skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności) wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje (vide treść przytoczona wyżej w cudzysłowie), że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była "uchwała". Warto zaznaczyć, że we wniesionym środku zaskarżenia bliżej się jej nie określa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie badał naruszenia "pod względem zgodności z prawem" tego aktu administracyjnego, zwłaszcza że z treści sentencji wyroku Sądu I instancji wynika, że ocenie podlegało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] grudnia 2019 r., którym utrzymano w mocy własne postanowienie z [...] października 2019 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Katowicach z dnia [....] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Fundacji w oparciu o tytuły wykonawcze z [...] października 2012 r. Tak więc – skoro "uchwała" nie została bliżej określona (np. w uzasadnieniu) – nie może być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, stosowanie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest Autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom. Zupełnym nieporozumieniem jest umieszczenie w podstawach skargi kasacyjnej (vide zarzut a) i b) petitum skargi kasacyjnej) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. chociażby z tego względu, że noszą one charakter ustrojowy, a zatem wskazane przepisy mogłyby zostać naruszone gdyby Sąd I instancji odmówił kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; taka zaś okoliczność nie zaistniała w niniejszej sprawie. Za wymagające uściślenia należy uznać powołanie art. 3 § 2 pkt 2 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż "uchwała" nie jest postanowieniem, o którym mowa w pierwszym z przepisów, zaś doręczenie dokonane w trybie art. 40 § 1 k.p.a. nie stanowi "aktu prawa miejscowego", o którym mowa w drugim przepisie. Wreszcie – w zarzucie a) petitum skargi kasacyjnej – użyte w liczbie pojedynczej określenie "jego niezastosowanie" nie pozwala określić, który z wcześniej powołanych przepisów został naruszony, co miało skutkować istotnym wpływem na wynik sprawy. Z kolei zarzut b) petitum skargi kasacyjnej jest o tyle wadliwy, że powołuje się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wskazujący zarazem na naruszenie prawa materialnego i procesowego w kontekście doręczenia dokonanego w trybie art. 40 § 1 k.p.a., uznając tę czynność zarazem za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej uniemożliwiają jakąkolwiek możliwość oceny tak sformułowanych zarzutów. W kwestii zarzutów, znajdujących oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt c) i d) petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że mają one – poza powołaniem podstaw prawnych – identyczną treść jak zarzuty ujęte w pkt a) i b), przy czym pominięto zapis "uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona". Oznacza to, że nie dostrzega się różnicy pomiędzy naruszeniem prawa materialnego a naruszeniem przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.) skoro istota zarzutów może brzmieć identycznie. Na dodatek zarzut d) petitum skargi kasacyjnej został dodatkowo wadliwie sformułowany, gdyż nie wskazuje się czy naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. nastąpiło "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", o czym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wreszcie – w kontekście zarzutu pkt c) petitum skargi kasacyjnej przyjąć należy, że Sąd I instancji nie stosował norm prawa materialnego lecz sprawował funkcje kontrolne; stosowanie przepisów prawa materialnego jest domeną organów administracji publicznej. Reasumując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu w trybie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).