I SA/Gl 188/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji A w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 156 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a." w związku z art. 17, art. 17 § 1b oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej "u.p.e.a" ‒ po rozpoznaniu zażalenia Fundacji A w K. (dalej "fundacja", "skarżąca") ‒ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec ww. fundacji na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego w Katowicach wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący zwrot w ramach dotacji celowej z budżetu państwa oraz tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący zwrot w ramach płatności ze środków europejskich, pobranych przez Fundację A w K. w latach 2010-2011 na łączną kwotę należności głównej [...] zł i przekazał je do realizacji Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w K. Podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zaspokojenia należności obciążających fundację nie przyniosły pozytywnego rezultatu, wobec czego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej "organ egzekucyjny") postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Postanowienie doręczono fundacji zastępczo w trybie art. 44 K.p.a. w dniu [...] r. Wnioskiem z 5 lipca 2017 r. D. S. (były członek zarządu fundacji, reprezentowana przez radcę prawnego) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku z 5 lipca 2017 r., które ‒ po rozpoznaniu zażalenia ‒ ten sam organ utrzymał w mocy postanowieniem z [...] r. Skarga D. S. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1273/17. Od tego wyroku została złożona skarga kasacyjna. Z kolei wnioskiem z 6 listopada 2018 r. fundacja (reprezentowana przez tego samego pełnomocnika) wniosła również o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. We wniosku pełnomocnik podniósł, że wskutek skierowania decyzji z dnia [...] r. do podmiotu nieposiadającego organu do reprezentowania (zarządu), przedmiotowe rozstrzygniecie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśnił, że członkowie zarządu fundacji D. S. i M. K. złożyły skuteczną rezygnację w dniu [...] r., zaś nowy zarząd powołano [...] r. Pełnomocnik powołał Uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III CZP 89/15 dotyczącą skuteczności działań osoby prawnej pozbawionej zarządu stwierdzającą, że jeżeli osoba prawna nie ma organu właściwego do jej reprezentowania ani odpowiednio umocowanego przedstawiciela, nie jest możliwe składanie przez nią oświadczeń woli ze skutkiem prawnym. Na skutek złożenia wniosku z 6 listopada 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku z 1 marca 2018 r., I SA/Gl 1273/17. Orzeczenia te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 lipca 2019 r., I SA/Gl 318/19. Rozpoznając zatem wniosek fundacji z 6 listopada 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec fundacji na podstawie tytułów wykonawczych z [...] r. W uzasadnieniu podkreślił, że postanowienie nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając jako organ II instancji ‒ po rozpoznaniu zażalenia pełnomocnika fundacji od ww. postanowienia ‒ utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu powołał art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzając jednocześnie, że bez wpływu na postanowienie kończące postępowanie egzekucyjne pozostają wywody dotyczące nieprawidłowego doręczenia orzeczenia, stanowiącego podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone było to postępowanie egzekucyjne. Stosownie do wymogów jej art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny ma obowiązek badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż za tę prawidłowość odpowiedzialny jest wierzyciel. Poza sporem pozostaje, że tytuły wykonawcze wierzyciela posiadały wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. a obowiązek nimi objęty, czyli zwrot dotacji celowej z budżetu państwa, czy płatności ze środków europejskich podlegały egzekucji administracyjnej. Ponad wszelką też wątpliwość zobowiązanym w tym postępowaniu egzekucyjnym, w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. była fundacja, która nie posiadała w trakcie działań podejmowanych przez organ egzekucyjny majątku wystarczającego na pokrycie poniesionych wydatków. Zatem zasadne było zakończenie postępowania egzekucyjnego poprzez jego umorzenie. Zaakcentował, że stwierdzenie nieważności ww. postanowienia skutkowałoby koniecznością reaktywowania postępowania egzekucyjnego, a z treści wniosków pełnomocnika nie wynika, by fundacja posiadała majątek uzasadniający kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. Ponadto właśnie argumenty pełnomocnika dowodzące niedoręczenia orzeczeń stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przy uznaniu tego zarzutu przez wierzyciela, musiałoby skutkować koniecznością jego zakończenia poprzez umorzenie. W zasadzie przewodnim motywem zażalenia pełnomocnika fundacji jest wpis w KRS o bezskutecznej egzekucji, uniemożliwiający uzyskania kredytów w Bankach, co z kolei potwierdza brak majątku fundacji, której działalność tak de facto mają kredytować Banki. Dodał, że umorzenie bezskutecznej egzekucji nie wyklucza jej ponownego wszczęcia (art. 61 u.p.e.a.) przy czym wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Podsumowując organ uznał, że nie sposób przyjąć, iż postanowienie z [...] r., a więc sprzed 5 laty, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. W skardze strona reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego) zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wniosła o: - stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. umarzającego postępowanie egzekucyjne względem fundacji, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powtórzył dotychczasową argumentację. Podkreślił, że fundacja w okresie od [...] r. do [...] r. nie posiadała organu uprawnionego do jej reprezentacji, a więc niemożliwym było doręczenie jej postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Skoro podmiot nie miał organów uprawnionych do reprezentacji, to nie mogło względem niego toczyć się jakiekolwiek postępowanie, co z kolei stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej treści pełnomocnik powtórzył fragment powoływanego we wcześniejszych wnioskach uzasadnienia Uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III CZP 89/15 konstatując, że ten pogląd jednoznacznie dowodzi wydania postanowienia z [...] r. z rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że twierdzenia organu dotyczące posiadania przez tytuły wykonawcze wszystkich niezbędnych elementów nie są związane ze sprawą i to samo dotyczy argumentacji dotyczącej reaktywowania postępowania egzekucyjnego, bowiem wniosek fundacji w ogóle o tym nie wspomina. Kwestia posiadania, czy też nie majątku przez fundację pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – podlegało postanowienie odmawiające skarżącej fundacji stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego, na mocy którego umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niej, jako zobowiązanej na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Skarga jest niezasadna, choć Sąd przyjął odmienną od organów argumentację rozstrzygnięcia, uznając je jednocześnie za prawidłowe. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy okoliczności przedstawione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, wypełniają przesłankę opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca upatrywała rażącego naruszenia prawa w fakcie prowadzenia przez organ postępowania wobec fundacji, która nie była należycie reprezentowana, bowiem w okresie od [...] r. do [...] r. nie posiadała organu uprawnionego do reprezentacji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, jeżeli osoba prawna nie ma organu właściwego do jej reprezentowania ani odpowiednio umocowanego przedstawiciela, nie jest możliwe składanie przez nią oświadczeń woli ze skutkiem prawnym; w toku postępowania powoływał się na Uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III CZP 89/15 dotyczącą skuteczności działań osoby prawnej pozbawionej zarządu. Zdaniem organu tytuły wykonawcze wierzyciela posiadały wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. a obowiązek nimi objęty (zwrot dotacji celowej z budżetu państwa i płatności ze środków europejskich) podlegał egzekucji administracyjnej. Fundacja była zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., która nie posiadała majątku wystarczającego na pokrycie poniesionych wydatków, zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego było zasadne. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi: "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Zgodnie z poglądami doktryny (por. Piotr Marek Przybysz - Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego; publ. LEX i wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych) rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia) jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Natomiast "stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym" (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283; wskazane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są także w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie na marginesie Sąd stwierdza, że z akt sprawy, jak również z oświadczeń stron nie wynika, by skarżąca informowała organy administracji o braku organów fundacji upoważnionych do jej reprezentacji. Natomiast z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] skarżącej fundacji (dostępny: www.ekrs.ms.gov.pl, informacja odpowiadająca odpisowi pełnemu z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej) wynika, że wymienione przez pełnomocnika skarżącej członkinie zarządu (D. S. i M. K.) zostały wykreślone, jako osoby wchodzące w skład jej zarządu z dniem [...] r. (pełnomocnik podał, że rezygnację złożyły [...] r.). Zatem w dacie wystawienia tytułów wykonawczych ([...] r.) i wszczęcia postępowania egzekucyjnego organy mogły nie mieć wiedzy o braku organów fundacji. Z powołanej przez skarżącą uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 31 marca 2016 r., III CZP 89/15 wynika, że "oświadczenie o rezygnacji doręczone pod adres spółki dochodzi do skutku z chwilą uzyskania przez pozostałego członka zarządu lub prokurenta możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia w zwykłym toku czynności, a oświadczenie członka zarządu jednoosobowego lub ostatniego członka zarządu wieloosobowego albo wszystkich członków zarządu wieloosobowego rezygnujących jednocześnie - z chwilą doręczenia na adres spółki w sposób umożliwiający podjęcie niezbędnych działań związanych z rezygnacją". Działania te wywołują jednak skutek wobec spółki (tu: fundacji), a nie innych podmiotów, które mogły nie mieć o tym wiedzy (uwaga Sądu poczyniona na marginesie tej sprawy). Zatem powołana przez pełnomocnika skarżącej ww. uchwała Sądu Najwyższego nie ma znaczenia dla rozpoznania tej sprawy. Natomiast w realiach niniejszej sprawy ‒ zdaniem Sądu ‒ okoliczności faktyczne opisane przez skarżącą nie mieszczą się w granicach przedmiotowych zakreślonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że tryb stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest trybem rangi nadzwyczajnej. Tą drogę dochodzenia swych praw strona winna więc stosować dopiero wtedy, gdy zawiodą inne metody wzruszenia konkretnej decyzji (tu: postanowienia). Stąd w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom umożliwiającym dochodzenie przez stronę wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją, brak jest podstaw do tego, aby przesłanki te wskazywać dla uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Skoro jedną z podstawowych zasad oceny poprawności aktu administracyjnego jest zasada niekonkurencyjności to oznacza to, że za niedopuszczalną uznać należy taką sytuację, gdy przesłanka wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2009 r., III SA/Wa 220/09, wydany na podstawie analogicznie brzmiących przepisów Ordynacji podatkowej). Według art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udział w postępowaniu bez własnej winy. Wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga ustalenia, czy żądający wznowienia postępowania spełnia przesłanki przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w razie stwierdzenia, że przysługuje mu status strony, stwierdzenia czy w sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ma chronić przede wszystkim interesy strony, która nie mogła skutecznie dochodzić swych praw w postępowaniu administracyjnym. Tylko i wyłącznie ta strona powinna decydować o tym, czy z przysługującego uprawnienia chce skorzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07, LEX nr 513841). W ocenie składu orzekającego okoliczność wskazana przez skarżącą fundację a dotycząca toku postępowania administracyjnego w sytuacji niewłaściwej reprezentacji strony, stanowi okoliczność o jakiej stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Według twierdzeń skarżącej doszło bowiem do pozbawienia jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Oczywiście niewystarczające jest samo stwierdzenie, że strona nie brała w nim udziału, ale konieczne jest wskazanie przez stronę swego braku zawinienia, zatem jedynie w odrębnym postępowaniu strona mogłaby powołać się na okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiły jej udział w postępowaniu egzekucyjnym. W myśl przytoczonej zasady niekonkurencyjności przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą jednocześnie uzasadniać stwierdzenia nieważności postanowienia. Wobec powyższego, za nietrafne uznać należy zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów zmierzających do podważenia skuteczności doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego z [...] r., którego stwierdzenie nieważności pełnomocnik skarżącej się domaga, to przemawiają one za bezzasadnością wniosku, a nie wykazują rażącego naruszenia prawa. Podzielając stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w ww. wyroku z 14 lipca 2009 r. stwierdzić należy, że skutkiem braku doręczenia postanowienia jest bowiem to, że nie wchodzi ono do obrotu prawnego. To zaś sprawia, że nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Jeśli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, to nie wywołało skutku prawnego wobec organu, strony i innych uczestników obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności takiego aktu byłoby więc nie tylko zbędne, ale wręcz niemożliwe. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu nie zawiera naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego, bowiem prawidłowo przyjęto w nim brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.