I SA/Gl 318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji A w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako "organ nadzoru" lub "Dyrektor"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku Fundacji A (dalej jako "Fundacja" lub "skarżąca") o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej jako "organ egzekucyjny") z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ egzekucyjny prowadził wobec Fundacji postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Zarząd Województwa [...]: nr [...] (obejmujący zwrot dotacji celowej z budżetu państwa) oraz nr [...] (obejmujący zwrot zaległości w ramach płatności ze środków europejskich, pobranych przez skarżącą w latach 2010-2011) na łączną kwotę należności głównej [...] zł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec Fundacji. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. D.S. (dalej jako "były członek zarządu"), z uwagi na wszczęcie wobec niej postępowania w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania Fundacji, wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku byłego członka zarządu o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...]. Na skutek wniesionego przez byłego członka zarządu zażalenia, Dyrektor postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]. Skarga byłego członka zarządu została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1273/17. Od powyższego wyroku były członek zarządu wniósł skargę kasacyjną, która została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I GSK 2418/18. Pismem z dnia 6 listopada 2018 r. Fundacja wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ nadzoru, działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku Fundacji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Fundacji istotne będzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I GSK 2418/18, bowiem będzie ono rzutowało na wynik niniejszego postępowania. Organ nadzoru wskazał przy tym na przepis art. 97 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że przesłanka "zagadnienia wstępnego" dotyczy sytuacji, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uzależnione jest rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego bądź też inne okoliczności mające znaczenie prawne. Jednocześnie wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. Organ nadzoru odwołał się przy tym do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1642/13 oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17. Na powyższe postanowienie Fundacja, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła zażalenie domagając się jego uchylenia w całości i kontynuowania postępowania. W uzasadnieniu autor zażalenia wskazał, że uprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego został wniesiony przez byłego członka zarządu (w imieniu własnym, nie zaś Fundacji), któremu organ odmówił wszczęcia postępowania. Podkreślił, że sprawa zawisła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym dotyczy zatem zupełnie innej materii, niezwiązanej z niniejszą sprawą. Przedmiotem kontroli będzie kwestia tego, czy były członek zarządu mógł w ogóle zainicjować postępowanie nadzwyczajne dotyczące Fundacji. Pełnomocnik podkreślił, że w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny braku legitymacji do zainicjowania tego postępowania po stronie byłego członka zarządu wniosek Fundacji musi zostać rozpatrzony. Jeżeli zaś Naczelny Sąd Administracyjny uzna byłego członka zarządu za stronę, organ będzie musiał wszcząć postępowanie z jej wniosku, przy czym z uwagi na postępowanie zainicjowane wnioskiem Fundacji, zobowiązany będzie do jego zawieszenia. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia w postępowaniu z wniosku Fundacji nieważności postanowienia organu egzekucyjnego dojdzie do umorzenia postępowania z wniosku byłego członka zarządu. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika, w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania. Pełnomocnik odwołał się przy tym do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2690/15, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSKO 419/17 oraz z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/15. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ nadzoru przedstawił na wstępie dotychczasowy przebieg sprawy. Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że generalnie przyjmuje się, że konstrukcja instytucji zagadnienia wstępnego musi posiadać cztery elementy: zagadnienie wyłania się w toku postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czyli musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy oraz musi istnieć zależność pomiędzy tymi rozstrzygnięciami. Zdaniem organu nadzoru elementy te występują w niniejszej sprawie, albowiem oba wnioski – Fundacji oraz byłego członka zarządu (w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I GSK 2418/18) zawierają tożsame żądanie stwierdzenia nieważności tego samego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie Fundacja, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie zawieszonego postępowania oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu autor skargi zacytował fragmenty zaskarżonego postanowienia i wskazał, że organ dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego polegającej na tym, że sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy całkowicie innych zagadnień. Dotyczy bowiem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zaś samego stwierdzenia nieważności. Tymczasem niniejsza sprawa została wszczęta i się toczy. Wynik sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w ocenie pełnomocnika, nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie . Pełnomocnik powtórzył również argumentację zawartą w zażaleniu dotycząca konsekwencji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem byłego członka zarządu oraz ponownie wskazał na orzecznictwo powołane w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, że zarówno wniosek byłego członka zarządu, jak i Fundacji sporządzony przez tego samego pełnomocnika dotyczy żądania stwierdzenia nieważności tego samego postanowienia, a także oparty jest na tej samej podstawie nieważnościowej. Zdaniem organu nadzoru w przypadku uznania byłego członka zarządu za stronę koniecznym będzie wszczęcie postępowania z jej wniosku i rozpoznanie go merytorycznie. W ocenie organu odwoławczego nie znajduje podstaw prowadzenie równoległe postępowania administracyjnego i sądowego w tym samym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego" użytego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postaci "zagadnienia wstępnego" obejmuje również sytuację, w której przed sądami administracyjnymi zawisła sprawa innego podmiotu dotycząca odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, co do którego strona złożyła tożsamy wniosek. Innymi słowy przesądzenie przez sądy administracyjne kwestii uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest zagadnieniem wstępnym w innym postępowaniu zainicjowanym przez drugi podmiot (stronę), bowiem dotyczą stwierdzenia nieważności tego samego postanowienia. Fundacja prezentuje zaś pogląd, że oba postępowania są od siebie niezależne, a tym samym nie jest możliwe zawieszenie postępowania. Należy zatem wskazać, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wobec braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza zatem istnienie przeszkody (w postaci wniosku strony) do prowadzenia postępowania w ogóle. Należy przy tym zauważyć, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się przy tym o zasadności żądania. Organ wręcz nie może rozpatrywać wniosku merytorycznie. W wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w tym wyroku. Powyższe spostrzeżenia są niezbędne dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie. Wymaga zauważenia, że w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec Fundacji do organu nadzoru wpłynęły dwa wnioski. Oba oparte na tej samej podstawie. Pierwszy z wniosków złożony przez byłego członka zarządu Fundacji zakończył się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sprawa ta jest na etapie oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1273/17 oddalającego skargę byłego członka zarządu Fundacji i została zarejestrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 2418/18. Z kolei drugi z wniosków złożyła Fundacja. W ocenie Sądu nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma bowiem znaczenia na jakiej podstawie nieważnościowej oparto oba wnioski, jak również i to, że dotyczą tego samego postanowienia. Istotne jest, że w pierwszej sprawie (z wniosku byłego członka zarządu) rozstrzygnięcie dotyczy zagadnienia o charakterze formalnym, nie zaś merytorycznym. Nie oceniano bowiem kwestii zaistnienia przesłanki nieważnościowej. W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zbadana będzie jedynie kwestia tego, czy zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (niewaznościowego), czy też nie. Dopiero w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie, a następnie powrotu tej sprawy na etap postępowania administracyjnego powstanie zależność pomiędzy tymi sprawami. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wskazywana przez organ nadzoru uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17. Zgodnie z tą uchwałą "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Przytoczona uchwała odnosi się zatem do jednoczesności nadzwyczajnego postępowania (administracyjnego lub podatkowego) i postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest akt administracyjny wydany w trybie zwykłym. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak wskazano na wstępie dotyczy sytuacji jednoczesnego toczenia się sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (kwestia formalna) z postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia podjętego w trybie zwykłym (kwestia merytoryczna). To zaś powoduje, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem nie ziściły się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz z uwagi na treść art. 135 P.p.s.a. poprzedzające je postanowienie organu nadzoru. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty w niniejszej sprawie złożyła się opłata od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz.U.2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz kwota 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.