I SA/Gl 1273/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Paweł Kornacki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 17, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a" utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku D. S. (dalej "strona", "skarżąca") z dnia 5 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i argumentację prawną. W dniu [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego w Katowicach wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący zwrot w ramach dotacji celowej z budżetu państwa oraz tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący zwrot w ramach płatności ze środków europejskich, pobranych przez Fundację "w K w latach 2010-2011 na łączną kwotę należności głównej [...] zł i przekazał je do realizacji Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w K. Podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zaspokojenia należności obciążających Fundację "A" nie przyniosły pozytywnego rezultatu, wobec czego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. umorzył je postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], doręczonym zastępczo w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 17 lipca 2014 r. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i poprzedzającego je postępowania. Wskazując na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pełnomocnik strony wyjaśnił, że przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do podmiotu nieposiadającego od dnia 7 grudnia 2011 r. do dnia dzisiejszego organu uprawnionego do reprezentacji - zarządu. W przypadku zaś, gdy osoba prawna nie ma organu właściwego do jej reprezentowania, ani odpowiednio umocowanego przedstawiciela, nie jest możliwe składanie jej oświadczeń woli ze skutkiem prawnym. Pełnomocnik strony nadmienił, że wobec członków Zarządu Fundacji "A", którzy zrezygnowali z pełnienia tej funkcji składając stosowne oświadczenia przyjęte przez Radę Fundacji, wszczęto postępowanie dotyczące ich odpowiedzialności za zobowiązania tego podmiotu. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał na art. 61 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, podnosząc przy tym, że D. S. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie egzekucyjne zostało bowiem skierowane do Fundacji "A", kiedy nie pełniła już ona funkcji członka Zarządu Fundacji. Nie czyni zaś stroną w postępowaniu egzekucyjnym, występowanie wnioskodawczyni w roli strony w postępowaniu dotyczącym przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji na członków jej Zarządu. Nie jest więc możliwe wszczęcie postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Fundacji "A". W zażaleniu na ww. postanowienie pełnomocnik strony podniósł, że jest ona stroną w sprawie, gdyż ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności postępowania egzekucyjnego. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności postępowań egzekucyjnych, odpadną przesłanki dotyczące możliwości ewentualnego pociągnięcia jej do odpowiedzialności jako członka Zarządu za zobowiązania Fundacji "A". Zdaniem pełnomocnika strony jest ona osobą, której obowiązku dotyczy postępowanie lub jest osobą, która żąda czynności ze względu na swój interes lub obowiązek, zatem zaskarżone postanowienie winno być uchylone i stwierdzona nieważność wcześniejszych postanowień egzekucyjnych.  Końcowo dodał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie wszczyna się również z urzędu, a więc mając na względzie zaufanie obywateli do organów, organ nie może "przejść obojętnie" obok rażących naruszeń prawa, o których został poinformowany i to także w sytuacji, gdyby nie była stroną osoba zawiadamiająca o nieprawidłowościach. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach rozpatrując zażalenie w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 157 § 2 K.p.a. wskazując przy tym, że przed wszczęciem postępowania organ winien przeprowadzić postępowanie wstępne, mające na celu ustalenie, czy jest ono w ogóle dopuszczalne, wymagające dokonania uprzedniej kontroli ze strony organu administracji pod kątem realizowania się przesłanek formalnoprawnych umożliwiających wszczęcie postępowania nieważnościowego. Przytaczając dalej treść art. 61 § 1 oraz art. 61a K.p.a. zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie przyczyną uzasadniającą niemożność wszczęcia postępowania było wniesienie żądania przez pełnomocnika reprezentującego D. S. niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji zatem, gdy na gruncie przepisów K.p.a. regulujących zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, a w związku z jego art. 126 także postanowień, nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wniosku niebędącej stroną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego - Fundacji "A", to stosownie do założeń art. 61 a K.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z odesłania art. 18 u.p.e.a. - zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Odnosząc się natomiast do argumentu zażalenia, iż nawet w sytuacji, gdy nie jest stroną osoba zawiadamiająca o rażącym naruszeniu prawa, organ administracji publicznej winien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu prawnego organ wyjaśnił, iż postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nie jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego - Fundacji "A" było ewidentnie nieskuteczne z braku majątku podlegającego egzekucji, co potwierdził Sąd oddalając wniosek złożony w dniu 9 grudnia 2012 r. przez ówczesnych członków Zarządu w osobach D. S. i M. K. o ogłoszenie upadłości Fundacji właśnie z powodu braku środków na pokrycie kosztów upadłości oraz zaspokojenia wierzycieli w najmniejszym choćby zakresie. W skardze strona reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając organowi naruszenie art. 61a w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu. Zaznaczył, że względem strony toczy się postępowanie dotyczące jej solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji "A". Zwrócił uwagę, że postępowanie wszczyna się także z urzędu na mocy art. 157 § 2 K.p.a. i nie można przejść obojętnie obok rażących naruszeń prawa, o których organ został poinformowany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreślił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż jego stroną była wskazana w tytułach wykonawczych Zarządu Województwa Śląskiego w Katowicach i zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych dotacji Fundacja "A". Co więcej, w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie pełniła już ona w niej żadnej funkcji, w tym również członka jej Zarządu; nie mogła więc uczestniczyć w tym postępowaniu, ani też mieć wpływu na jego kontynuowanie, czy zakończenie poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego. Z tego względu bez znaczenia w ocenie organu pozostaje argument pełnomocnika, iż w dacie wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, Fundacja "A" nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji. Bezwzględnie bowiem była ona organizacją posiadającą konkretny adres, na który skierowano postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że zasady postępowania egzekucyjnego zostały określone w u.p.e.a. i to jej unormowania decydują o prawidłowości postępowania organów egzekucyjnych. W myśl założeń przyjętych w tej ustawie, wszczęcie egzekucji może nastąpić jedynie na rzecz wierzyciela i wobec dłużnika wymienionego w tytule wykonawczym, czyli zobowiązanego, którego normatywną definicję zawiera art. 1a pkt 20 u.p.e.a. przyjmujący, że przez zobowiązanego należy rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym. Pojęcie to ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z innym podmiotem praw i obowiązków ogólnie określonych w normach prawa materialnego. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaznaczył, że organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne powołując się na fakt, iż prowadzone czynności nie pozwolą na uzyskanie takich środków, które pozwolą na zaspokojenie należności samego organu egzekucyjnego.  Odnosząc się do wskazanego przez pełnomocnika strony interesu prawnego strony w stwierdzeniu nieważności postanowienia, którym jest w jego ocenie toczące się postępowanie w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji organ podkreślił, że o interesie prawnym decyduje przepis prawa. Generalnie przyjmuje się że interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo pod ochronę polegająca na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację między oczekiwaniem podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakie mają wobec danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Organ zaznaczył, że wprawdzie potrzebą skarżącej jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec Fundacji "A" poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu egzekucyjnego o jego umorzeniu w celu uniknięcia odpowiedzialności jako osoby trzeciej za jej zobowiązania, to jednak stroną postępowania egzekucyjnego była Fundacja "A". Nie sposób w ocenie organu przyjąć, że odmowa wszczęcia postępowania wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Oczywistym jest bowiem, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu mającego legitymację strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W sytuacji więc, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożyła osoba, która nie ma przymiotu strony, a w tym przypadku jest nią skarżąca, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania właśnie z przyczyn formalnych, do czego uprawnia art. 61a K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – podlegało postanowienie odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego, na mocy którego umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko dłużnikowi na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Istota sporu zaś dotyczy kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. do majątku fundacji "A" z siedzibą w K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z [...] r. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym art. 61a i art. 28. W konsekwencji w sprawie znajduje zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Stosownie do ww. przepisów jedynie stronie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu podania jest wstępne wyjaśnienie, czy osoba składająca wniosek posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym; to z kolei istotnie rzutuje na ocenę złożonego wniosku. Z powyższego wynika, że organ ma obowiązek zbadać dopuszczalność złożenia wniosku. Owa dopuszczalność jest zaś wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to przede wszystkim złożenie wniosku przez legitymowany podmiot, a zatem przez stronę postępowania w sprawie. W tym względzie wyjaśnić należy, że jeżeli ze złożonego wniosku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia odmawia wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego ‒ taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem, aby posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można żądać konkretyzacji własnego obowiązku, prawa lub uprawnienia. Cechami interesu prawnego, o którym mowa we wskazanym przepisie jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 1899/09; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; 9 grudnia 2011 r., II OSK 1791/10 i 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. zostało skierowane do majątku Fundacji "A" z siedzibą w K. w czasie, kiedy skarżąca już nie pełniła funkcji członka jej zarządu. Prowadzi to do wniosku, że wydane postanowienie nie narusza w żaden sposób uprawnień skarżącej wynikających z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, który determinowałby jej status jako strony tego postępowania. Z tego też powodu nie miała ona uprawnienia do występowania o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Wskazać należy, że jedynymi stronami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. do majątku wyżej wskazanej fundacji w oparciu o tytuły wykonawcze Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. o nr [...] oraz o nr [...] była zobowiązana fundacja oraz wierzyciel. Na dzień wystawienia opisanych tytułów, jak i na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego skarżąca nie była już członkiem zarządu i do dnia dzisiejszego nim nie jest. W przedmiotowej sprawie nie może działać w imieniu fundacji, jednocześnie nie posiada ona legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] r. o umorzeniu postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zależy od ustalenia przepisu prawa materialnego, na podstawie którego podmiot może żądać określonego zachowania się organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że wobec niepełnienia przez D. S. funkcji członka zarządu uprawnionego zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40) jak również braku jakiejkolwiek innej podstawy do reprezentowania fundacji (przykładowo stosownego pełnomocnictwa) przez skarżącą nie posiada ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Należy też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że w świetle art. 28 K.p.a., przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek odwoławczy (tu: wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia) lub innych osób (stron postępowania), nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. np. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 978/13, 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14 i 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1552/14 - orzeczenia dostępne jw.). Przepis art. 28 K.p.a. wiąże przymiot strony z istnieniem przepisu prawa materialnego, nie zaś z jego naruszeniem. Innymi słowy, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy badaniu legitymacji procesowej strony (wnoszącego podanie lub innych podmiotów) na gruncie art. 28 K.p.a. pozostaje bez znaczenia i nie bada się, czy został naruszony interes prawny danej osoby, tylko to, czy interes taki jej przysługiwał. Skarżąca nie wykazała jakich to "rażących naruszeń prawa" dopuścił się organ. Organ zaś zasadnie zauważył odrębność postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi (fundacji) i postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania tej fundacji na jej członków zarządu. Skarżącej, jako członkowi zarządu fundacji, w obliczu jej niewypłacalności przysługiwały stosowne instrumenty prawne. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, gdyż wobec braku istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego organ prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. prowadzonego przeciwko dłużnikowi Fundacji "A". W tym stanie sprawy nie zostały naruszone wskazane przez skarżącą przepisy art. 61a w zw. z art. 28 K.p.a. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.