I OSK 1937/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2742/19 o odrzuceniu skargi J.S. na czynności z zakresu administracji publicznej wykonywane przez Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z 31 października 2019 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na "czynności z zakresu administracji publicznej wykonywane przez Komendę Stołeczną Policji, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nr [...] wystawionego przez Komendę Stołeczną Policji w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji informacji o wystawieniu wniosku o Kontrolne Sprawdzenie Kwalifikacji Kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem". Komendantowi Stołecznej Policji zarzucił naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488),dalej jako "rozporządzenie", a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 80 i 81 k.p.a. W odpowiedzi na powyższą skargę Komendant Stołeczny Policji, dalej jako "KSP" wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że skarga została przez niego zakwalifikowana jako skarga na czynność KSP w przedmiocie odmowy zmniejszenia ilości punktów karnych. Niemniej gdyby WSA potraktował ją literalnie (mając choćby na uwadze, iż skarżący jest profesjonalistą), powinna zostać ona odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa zakreślona w ten sposób nie należy do właściwości sadów administracyjnych. Natomiast w przypadku uznania, że niniejsza sprawa podlega kognicji sadów administracyjnych KSP wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona (sprawa ze skargi skarżącego na czynność KSP w przedmiocie odmowy zmniejszenia ilości punktów karnych została prawomocnie osądzona poprzez wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w dniu 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 172/18). Ewentualnie organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z powodu wniesienia po terminie. Jak dalej wskazał organ, jedynie z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym postanowieniem z 4 maja 2020 r. WSA orzekł o odrzuceniu skargi J.S. WSA stanął na stanowisku, że skarga podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd ten powołał się także na treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.". WSA podkreślił, że skarga J.S. dotyczy czynności KSP z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, sporządzonego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d." oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Dodatkowo wskazał, że na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 130 ust. 4 , art. 140 ust. 5 p.r.d., Komendant Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazd, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W oparciu o powyższe przepisy WSA uznał, że wniosek, stanowiący przedmiot toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest pismem skierowanym przez organ policji do właściwego starosty informującym o określonym stanie faktycznym i jednocześnie wnioskującym o podjęcie przewidzianych prawem działań. Nie jest wobec tego, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest on także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA zaznaczył, że dopiero na podstawie tego wniosku starosta wydaje decyzję administracyjną, o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata. Dopiero decyzja właściwego starosty o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, po wyczerpaniu toku instancji, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a w takiej skardze można zawrzeć zarzuty odnośnie wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił naruszenie: "prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: (1) art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga J.S. z dnia [...] października 2019 r. w związku z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził postępowanie o sygn. akt VII SA/Wa 2742/19 (dalej: "Skarga do WSA") nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, podczas gdy z licznego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny wynika, że czynności związane z wpisami w ewidencji naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji stanowią czynności materialnoprawne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem w związku z takimi czynnościami przysługuje skarżącemu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego; (2) naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej polegające na naruszeniu prawa skarżącego do sądu z uwagi na formalistyczne i biurokratyczne podejście do Skargi do WSA, bez jakiejkolwiek próby merytorycznej analizy argumentów podniesionych w Skardze do WSA, co skutkuje odebraniem wnioskodawcy prawa do sądu w niniejszej sprawie. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, podnoszę zarzut braku rozpoznania istoty niniejszej sprawy poprzez brak prawidłowego ustalenia, czego ona dotyczy. W petitum Zaskarżonego Postanowienia mowa jest o tym, że Skarga do WSA dotyczy odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych, natomiast w uzasadnieniu Zaskarżonego Postanowienia jest mowa o tym, że skarga dotyczy wniosku Komendanta Stołecznego Policji z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Skarga do WSA dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej wykonywanych przez Komendę Stołeczną Policji, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wystawionego przez Komendę Stołeczną Policji w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji wzmianki o wystawieniu wniosku o Kontrolne Sprawdzenie Kwalifikacji Kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem.". W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA co do istoty sprawy oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sprawa objęta skargą do WSA stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaznaczył, że działania KSP w związku z którymi została wniesiona skarga do WSA nie mogą być kontrolowane w żadnym innym postępowaniu, aniżeli w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną KSP wskazał, że wnosi o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz pełnomocnika strony przeciwnej kosztów postępowania w wysokości 480 zł. Organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko, tym samym wyrażając aprobatę dla zapadłego w sprawie orzeczenia WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej przez J.S. do WSA była czynność Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, co słusznie wywnioskował WSA. Potwierdza to również skarga kasacyjna. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał bowiem, że wniesiona skarga dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej wykonywanych przez KSP, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wystawionego przez KSP w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez KSP wzmianki o wystawieniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem. Ponadto w piśmie z dnia 22 maja 2020 r. sam Skarżący wskazuje, że sprawa o sygnaturze VII SA/Wa 2742/19 dotyczy: "..zobowiązania Komendy Stołecznej Policji do cofnięcia, anulowania lub unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz wykreślenia ze wszelkich zbiorów i rejestrów, w tym w szczególności z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji wzmianki o wystawieniu takiego wniosku..." Pismo to zostało wprawdzie nadane po wydaniu postanowienia w sprawie, ale wynika z niego jednoznacznie intencja Skarżącego w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa sprawa, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. W pełni słuszne były wywody WSA, odnośnie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, w których to WSA wskazał, że wniosek ten jest pismem skierowanym przez organ policji do właściwego starosty informującym o określonym stanie faktycznym i jednocześnie wnioskującym o podjęcie przewidzianych prawem działań. NSA podziela stanowisko WSA zgodnie z którym kwestionowany wniosek nie jest skierowany na zewnątrz organów administracji publicznej, zatem nie wywołuje on skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę, przy czym dopiero na jego podstawie starosta wydaje decyzję administracyjną, o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata i "dopiero decyzja właściwego starosty o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, po wyczerpaniu toku instancji, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a w takiej skardze można zawrzeć zarzuty odnośnie wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Sam natomiast wniosek nie może stanowić przedmiotu skargi". Trzeba też zauważyć, że przedmiot skargi w petitum postanowienia Sądu I instancji nie został określony precyzyjnie, jednakże to uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji precyzyjnie określił przedmiot zaskarżenia odpowiadający intencjom J.S. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).