VII SA/Wa 2674/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] września 2019 r., znak: [...], wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 1 kwietnia 2019 r., uzupełnionym pismem z 15 kwietnia 2019 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") znak: [...] z [...] marca 2004 r., nakazującej [...] rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") znak [...] z [...] kwietnia 2004 r. GINB, po zapoznaniu się z tym podaniem, wydał [...] lipca 2019 r. postanowienie znak: [...], odmawiające - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r. znak jw. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że wyrokiem z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/GI 384/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na powyższą decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2004 r. Podniósł przy tym, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."). Skoro więc Sąd prawomocnym wyrokiem oddalił skargę [...] na powyższą decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2004 r., to tym samym nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Także analiza podania skarżącej, dotyczącego wszczęcia trybu nadzorczego, wskazuje, że nie może ono mieć jakiegokolwiek wpływu na dopuszczalność wszczęcia przedmiotowego postępowania. Koncentruje się ono bowiem na zarzucanym organom obydwu instancji oraz WSA w Gliwicach nieuwzględnieniu, że w dacie wydania decyzji obowiązywały zapisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., Nr 84, poz. 906 ze zm.). Z zasady iura novit curia (sąd zna prawo) wynika, że w postępowaniu udowodnieniu podlegają fakty, stan prawny jest natomiast znany z urzędu, inaczej okoliczności faktyczne wymagają udowodnienia, a przepisy prawne i ich wykładnia są sądowi znane (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1326/10). Oznacza to, że jeśli zarówno organy, jak i sąd administracyjny nie przywołały zapisów tej ustawy, to wynikało to z uznania, że nie znajdują one zastosowania w sprawie. Podsumowując GINB, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18). W konsekwencji uznał, że należało z przyczyn przedmiotowych odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku skarżącej, postanowieniem wskazanym na wstępie z [...] września 2019 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2019 r. i podtrzymał ocenę w nim wyrażoną. W skardze do Sądu na ww. postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "w postaci: niezastosowania przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, nieprawidłowego pomiaru oraz oceny obiektu budowlanego przez organ I instancji"; wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że prawidłowo wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazała, że podnoszone przez nią zarzuty mają charakter materialny i wpływają w sposób zasadniczy na wszczęcie postępowania, albowiem organy oraz Sąd nie zastosowały w sposób prawidłowy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zostaw odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Podniosła, że decyzja o nakazie rozbiórki winna zostać uchylona, gdyż Sąd w momencie orzekania nie posiadał pełnej wiedzy co do stanu prawnego, jak i faktycznego przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że sprawa dotyczy wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB o znaku [...] z [...] marca 2004 r., nakazującej [...] rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] kwietnia 2004 r. Sąd stwierdza przy tym, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania we wskazanym trybie nadzorczym nie uruchamia (jeszcze) postępowania w tym trybie – konieczne jest zbadanie, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie wskazanego postępowania, a to sprowadza się do oceny (jeśli jest to możliwe - na etapie wstępnym, przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. W niniejszej sprawie prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadnicze znaczenie we wskazanej kwestii ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżącą została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a kontrola ta nie wykazała, aby zaskarżona decyzja dotknięta była jakąkolwiek wadą. Zważyć bowiem trzeba, że wyrokiem z 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 384/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], oddalił skargę wniesioną przez ww. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Decyzją tą organ wojewódzki utrzymał zaś w mocy decyzję kwestionowaną przez skarżącą, PINB z [...] marca 2003 r. Należy przy tym dostrzec, że podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), jak również, że ww. wyrok uprawomocnił się z dniem 3 stycznia 2006 r. Zatem, wskazany wyrok, jest prawomocny, a okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ w niniejszej sprawie. Prawidłowo również została ona oceniona. GINB właściwie przyjął, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności może stanowić przeszkodę we wszczęciu postępowania, w efekcie - uzasadniać zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)". Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Tym samym w niniejszej sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2004 r. (utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] marca 2004 r.), wskazuje na takie okoliczności, które nie były znane Sądowi badającemu ten akt. Przy czym w takiej analizie nie chodzi o stwierdzenie jakiejkolwiek okoliczności pozostającej poza wiedzą sądu rozpoznającego skargę, ale o tego rodzaju nieznanej sądowi, która może mieć znaczenie prawne i może stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. Taka też analiza (w zakresie możliwym) w niniejszej sprawie miała miejsce; niemniej – jak wskazał GINB – nie wykazała, aby w podaniu o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała tego rodzaju okoliczności, które znalazły się poza kontrolą sądową, a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji. W tej też materii Sąd również podziela stanowisko organu, który to (powołując się na zasadę: iura novit curia – sąd zna prawo i stosuje je z urzędu) prawidłowo przyjął, że nie uzasadnia uruchomienia postępowania nadzorczego wskazane we wniosku ewentualne pominięcie (tak przez organy orzekające, jak i Sąd kontrolujący decyzje wydane w trybie zwykłym), ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Skoro bowiem Sąd ww. wyrokiem z 2 grudnia 2005 r. uznał kontrolowaną decyzję za prawidłową (czemu dał wyraz oddalając skargę), to tym samym ocenił, że wskazana w niej podstawa prawna została zastosowana właściwie (w innym przypadku skarga zostałaby uwzględniona). Nie można bowiem stwierdzić, aby ten "element" rozstrzygnięcia, tj. podstawa prawna, w oparciu o którą, wydano kwestionowane orzeczenie nadzoru budowlanego, pozostawał poza zakresem kontroli Sądu, "poza jego wiedzą", i nie został w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym zweryfikowany. Z tych też powodów - zdaniem Sądu - okoliczność podniesiona przez skarżącą nie jest okolicznością nieznaną WSA w Gliwicach. To też oznacza, że prawomocny wyrok tego Sądu stanowił w niniejszej sprawie przeszkodę dla organu administracji do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ administracji publicznej nie może bowiem dokonywać innych ocen od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny; stoi temu na przeszkodzie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tych warunkach, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. należało uznać za zgodne z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżone postanowienie uznał za prawidłowe. Odnośnie treści skargi Sąd zauważa, że tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego, a odrębne postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy badany akt jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad nieważności. Nie może być więc traktowany jako "kolejna instancja", służąca zwalczaniu stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego w decyzji ostatecznej. Co przy tym istotne, uruchomienie takiego postępowania w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny i uznanej prawomocnym wyrokiem tego sądu za zgodną z prawem jest możliwe, ale w sytuacjach wyjątkowych, wskazanych w ww. uchwale NSA, a więc m.in. wówczas, gdy podstawą sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności jest okoliczność nieznana sądowi, mogąca mieć jednocześnie znaczenie prawne w ww. trybie nadzwyczajnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.