II SAB/Gd 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Muzeum w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Muzeum nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Dyrektora Muzeum do rozpatrzenia wniosku skarżącej S. C. z dnia 21 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. zasądza od Dyrektora Muzeum na rzecz skarżącej S. C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum (dalej jako Dyrektor Muzeum) w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 21 listopada 2019 r., domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenia, że rgan dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r., złożonym za pośrednictwem Platformy ePUAP, skarżąca zwróciła się do Dyrektora Muzeum o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., informacji publicznych dotyczących: wysokości wynagrodzenia (wraz z dodatkami, premiami, nagrodami) brutto Dyrektora Muzeum za miesiące wrzesień 2019 r. i październik 2019 r.; ilości podróży służbowych odbytch przez Dyrektora Muzeum w ww. miesiacach oraz ilości osób zatrudnionych w muzeum na podstawie umowy o pracę oraz umowy zlecenia wraz z wyszczegolnieniem nazwy stanowisk. W związku z brakiem odpowiedzi, w dniu 5 grudnia 2019 r. wnioskodawczyni ponagliła organ do udostępnienia jej żądanej informacji publicznej. Następnie, w dniu 16 grudnia 2019 r., wniosła do sądu skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum wskazując, że termin na udzielenie informacji publicznej okreśłonej we wniosku upłynął w dniu 5 grudnia 2019 r., lecz do dnia wniesienia skagi organ nie podjął żadnych działań w celu załatwienia wniosku, co czyni skargę na bezczynność zasadną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum wniósł o jej oddalenie i odmowę stwerdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek wpłynął na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP organu w dniu 21 listopada 2019 r., jednak w skutek nieumyślnego przeoczenia przedmiotowej wiadomości, odpowiedź nie została udzielona w ustawowym terminie. Także kolejne pismo strony, z dnia 5 grudnia 2019 r., nieumyślnie nie zostało odczytane. Jak wyjaśnił Dyrektor Muzeum, zaistniała sytuacja nie wynikała ze złej woli czy opieszałości, a jedynie z nieumyślnego przeoczenia otrzymanych wiadomości na elektronicznej skrzynce podawczej, spowodowanego intensywnie pracowitym okresem, który z kolei wynika z przeprowadzanych w Muzeum prac remontowych oraz przygotowywania wystawy z okazji 100-lecia zaślubin Polski z morzem. W sytuacji gdyby skarżąca wybrała alternatywny sposób komunikacji z organem, taki jak telefon lub poczta tradycyjna bądź elektroniczna, z pewnością otrzymałaby wszelkie niezbędne informacje w trybie natychmiastowym, gdyż te kanały komunikacyjne obsługiwane były w omawianym okresie bezproblemowo. Ponadto Dyrektor Muzeum podał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi, w dniu 17 grudnia 2019 r., udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Dyrektora Muzeum w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okreśłonej we wniosku z dnia 21 listopada 2019 r., a dotyczącej wynagrodzenia i wyjazdów służbowych Dyrektora Muzeum za wskazane miesiące, a także ilości osób zatrudnionych w Muzeum wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk. Kwestie związane z dostępem do informacji publicznej zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. organizacji (lit. b), a także organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d). Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy udostępnieniu podlega m.in. informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. W orzecznictwie przyjmuje się także, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Muzeum jest bowiem samorządową instytucją kultury, wykonującą zadania publiczne samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r., poz. 917) i ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194), której organizatorem jest Powiat (Statut Muzeum dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej organu), a Dyrektor, jako podmiot reprezentujący - w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem jednostką organizacyjną - ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie jest rónież sporne, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami publicznymi, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz ust. 5 lit. c u.d.i.p. Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło sąd do wniosku, że Dyrektor był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącą wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 7 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, następuje na wniosek zainteresowanego. W myśl art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W takim stanie prawnym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien udostępnić posiadane przez siebie informacje publiczne w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić ich udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia, gdy nie podejmuje czynności udostępnienia informacji publicznej i nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W ocenie sądu w niniejszej sprawie Dyrektor Muzeum dopuścił się tak rozumianej bezczynności, gdyż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, tj. do dnia 5 grudnia 2019 r., nie podjął żadnej z czynności przewidzianych prawem w celu jego rozpoznania. Udzielanie informacji publicznych jest jednym z zadań podmiotów do tego zobowiązanych na podstawie u.d.i.p., a ich wykonywanie jest równie istotne jak pozostałe zadania publiczne danego podmiotu. Dlatego też dla stwierdzenia stanu bezczynności znaczenie ma wyłącznie fakt niedochowania przez organ terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem. Przyczyny, które spowodowały stan bezczynności organu mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny czy stwierdzona bezczynność organu ma charakter rażący, czy też nie jest to bezczynność o rażącym charakterze. W związku z tym okresowe obciążenia organu związane z pracami remontowymi, czy też organizacją wystawy okolicznościowej nie mogą stanowić uzasadnienia dla przekroczenia terminu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dodatkowe obowiązki, obciążenia i problemy organizacyjne nie mogą bowiem stanowić przeszkody w realizacji przez obywateli konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej i w wypełnianiu obowiązków organów w zakresie udostępniania tych informacji. Również argumentacja o przeoczeniu wiadomości zawierającej wniosek oraz ponaglenia w elektronicznej skrzynce podawczej organu nie uzasadnia powstałej zwłoki w załatwieniu wniosku tym bardziej, że organ nie wykazał, aby podjęte zostały środki techniczne w celu wykazania tej sytuacji oraz wyeliminowania podobnych sytuacji w przyszłości. Natomiast wszelkie skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami, np. poczty elektronicznej czy systemu ePuap nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a więc na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Strona zatem miała prawo do złożenia wniosku korzystając w oficjalnego kanału komunikacji z organem i mogła oczekiwać, że kanał ten jest sprawnie obsługiwany, niezależnie od okresowych zwiększonych obciążeń organu pracą. Bezzasadne jest zatem wskazywanie stronie, że wybór innej formy kontaktu z organem – w tym tradycyjnej poczty, która w świetle obowiązujących regulacji umożliwiających załatwianie spraw drogą elektroniczną jest środkiem mniej bezpośrednim, szybkim i wygodnym dla obywateli - zapewniłby załatwienie wniosku w terminie. Niewątpliwie, co też wynika z akt sprawy, stwierdzona bezczynność ustała po wniesieniu skargi, kiedy to organ udostępnił stronie wszystkie żądane przez nią informacje. Realizacja żądania strony w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej czyni więc zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2019 r., gdyż cel skargi na bezczynność został osiągnięty. W tym satnie rzeczy konieczne było umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże, o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, po wniesieniu skargi ale przed dniem orzekania przez sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznać skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Realizując obowiązek w tym zakresie sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przy tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając to na uwadze w niniejszej sprawie sąd uwzględnił stosunkowo krótki okres bezczynności oraz działania podjęte przez organ niezwlocznie po otrzymaniu skargi, które doprowadziły do pełnej realizacji żądania wniosku. Sąd nie dopatrzył się przy tym po stronie organu zachowań przyjmujących postać lekceważenia, czy ignorowania wniosku skarżącej, a także złej woli, czy też rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia przez organ ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych. Opóźnienie w udzieleniu stronie żądanych informacji nie wynikało z celowego działania organu lecz z zaniedbania obowiązku monitorowania korespondencji nadchodzącej w ePUAP. Niemniej w okolicznościach sprawy nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. W tym stanie rzeczy sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł oraz połowę minimalnego wynagrodzenia kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, w kwocie 240 zł i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa. Sąd uwzględnił w zasądzonej kwocie część kosztów zastępstwa procesowego, mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przy czym podkreślić należy, że "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych sprawach, w ocenie sądu, uprawnia do odstąpienia od ustalenia wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Sąd z urzędu posiada bowiem wiedzę, że skarżąca, w imieniu której działa ten sam zawodowy pełnomocnik, wniosła wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia kierownika samorządowej instytucji kultury, wykonującej zadania publiczne samorządu terytorialnego, ilości podróży służbowych tego podmiotu oraz liczby zatrudnionych w jednostce osób, a w przypadku nieudostępnienia żądanych informacji w terminie, wnosiła skargi na bezczynność (zob. sprawa sygn. akt II SAB/Łd 1/20, dostępny w CBOSA). Także przed tutejszym sądem zawisła sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Gd 137/19 ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Muzeum w udostępnieniu tożsamej informacji publicznej odnoszącej się do tej z kolei jednostki. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.