VII SA/Wa 412/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") Nr [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania określonego obowiązku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], nakazał Wójtowi Gminy [...] (dalej: "Zobowiązany") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi gminnej nr [...][...] w miejscowości [...], zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] w km 31,446, na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], poprzez: - uzupełnienie ubytków betonu na powierzchni gzymsów, pomostu oraz w miejscach dylatacji, - uzupełnienie ubytku betonu na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie oraz na krawędzi oczepu, - naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, - naprawienie bitumicznych przekryć dylatacyjnych, - zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, - zamontowanie nowych barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych na wiadukcie, - uszynienie obiektu - przewodzące prąd elektryczny, elementy konstrukcji wiaduktu właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, - uzupełnienie brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach, - uzupełnienie ubytku gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych, oczyszczenie z roślinności i naprawa schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego. Powyższe prace miały zostać wykonane w terminie do dnia 30 września 2018 r. GINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał następnie w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie pismem z 13 września 2018 r. Zobowiązany zwrócił się z prośbą o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją - do dnia 31 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że z przyczyn od niego niezależnych nie jest w stanie ponieść tak ogromnego wydatku w 2018 roku. Dochody Gminy wynoszą bowiem 14,5 mln złotych, a stan zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na koniec 2018 roku planowany jest na poziomie 4,2 mln złotych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...] WINB postanowieniem z dnia [...] września 2018 r, Nr [...], odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Równocześnie organ wyznaczył na dzień 30 października 2018 r. kontrolę mającą na celu sprawdzenie wykonania spornych robót budowlanych. W trakcie przeprowadzonych oględzin pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Ponadto, według oświadczenia upoważnionego przedstawiciela zarządcy obiektu (Zobowiązanego), na rok 2019 zostaną zabezpieczone środki finansowe na przygotowanie ekspertyzy oraz opracowanie dokumentacji technicznej dotyczącej planowanego remontu przedmiotowego wiaduktu w miejscowości [...]. Zapewnił on, że po wykonaniu wskazanych prac Gmina dołoży wszelkich starań, aby zabezpieczyć kolejne środki finansowe na rozpoczęcie faktycznego, sukcesywnego remontu wiaduktu drogowego. W konsekwencji upomnieniem z [...] listopada 2018 r. organ I instancji wezwał Zobowiązanego do wykonania spornych obowiązków oraz uprzedził, że w razie ich niewykonania, po upływie siedmiu dni od doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Następnie wystawił on tytuł wykonawczy Nr [...] z [...] grudnia 2018 r., zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi Zobowiązany podaniem z 17 grudnia 2018 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które [...] WINB oddalił postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., Po przeanalizowaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nałożył na Zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 50 000 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w rozstrzygnięciu [...] WINB z [...] czerwca 2017 r., a także obciążył Zobowiązanego opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68 złotych. Równocześnie organ I instancji wezwał Zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym [...] Nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia po rygorem orzeczenia wykonania zastępczego za Zobowiązanego i na jego koszt. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Zobowiązany, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Po jego rozpatrzeniu GINB skarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że wyłączną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie więc z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się, m.in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji lub postanowień. Stosownie zaś do art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. GINB podkreślił, że grzywna jest zatem środkiem egzekucyjnym, którego nałożenie ma wyłącznie zmusić do wykonania nałożonego obowiązku. Nie jest karą, lecz środkiem przymusu. Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego, wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. Natomiast z treści art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 złotych. Organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że jakkolwiek z art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, to w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny obligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a następnie dopiero może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika wprost z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W świetle powyższych regulacji GINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Postanowienie nakładające grzywnę zawiera również wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 122 § 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie organ I instancji przesłał Zobowiązanemu upomnienie z [...] listopada 2017 r., czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ II instancji wyjaśnił również, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości został nałożony na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W niniejszej sprawie dotyczy on usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...]. Obowiązek ten został nałożony na Wójta Gminy [...] - zarządcę drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...]. Fakt niewykonania nałożonego obowiązku został zaś ustalony podczas kontroli przeprowadzonej 30 października 2018 r. Niewykonanie tego obowiązku zobowiązywało więc organ nadzoru budowlanego do nałożenia grzywny. Z kolei aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji obowiązku. GINB podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, stwierdzając, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Grzywna w wysokości 50 000 złotych będzie bowiem zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota powinna zmotywować do realizacji wymaganego obowiązku, w celu uniknięcia grożącego niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzi i mienia. Odnosząc się do zarzutów prezentowanych w zażaleniu dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez jego maksymalny wymiar, GINB stwierdził, że wprawdzie Zobowiązany pismem z 30 kwietnia 2019 r. poinformował, że zrealizowano następujący zakres prac w obrębie wiaduktu drogowego: - wycięcie drzew oraz krzaków w obrębie obiektu, - oczyszczenie kap chodnikowych i schodów, - uzupełnienie ubytków w kapach chodnikowych i schodach, - montaż poręczy przy schodach, barier i ekranów przeciwporażeniowych, - uzupełnienie ubytków betonów na dylatacjach, - naprawa nawierzchni asfaltowej na dylatacjach, to jednak przeprowadzona w dniu 29 maja 2019 r. kontrola przez przedstawicieli organu wojewódzkiego wykazała, że nie wykonano: - uzupełnienia ubytków betonu na powierzchni gzymsów, pomostu oraz w miejscach dylatacji, - uzupełnienia ubytku betonu na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie oraz na krawędzi oczepu, - naprawienia zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, zabezpieczenia antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, - uszynienia obiektu - przewodzące prąd elektryczny, elementy konstrukcji wiaduktu właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, - uzupełnienia brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach, - uzupełnienia ubytku gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych. W związku z tym, zdaniem GINB skoro w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, gdzie grzywna w celu przymuszenia nakładana jest tylko jednorazowo, to przy wymierzaniu grzywny należało uwzględnić, że środek ten musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Stąd też organ odwoławczy uznał, że wysokość nałożonej grzywny nie narusza uregulowań zawartych w art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie jego wykonania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art 121 § 2 w zw. z art. 33 pkt u.p.e.a., - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy, powieleniu interpretacji organu I instancji, z całkowitym pominięciem stanu faktycznego zawartego w aktach sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości jest uzasadnione, celowe i zapewni skuteczność środka, w sytuacji, gdzie zastosowany środek jest nieuzasadniony i niewspółmiernie wysoki. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niewykonanie obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją nie wynika ze złej woli skarżącego, a jedynie z braków finansowych, o czym pismem z dnia 6 września 2018 r. informowano [...] WINB. Ponadto skarżący oświadczył, że w roku 2019 zostanie zabezpieczona kwota, która zostanie przeznaczona na prace remontowe wiaduktu, a w dniu 28 lutego 2019 r. zostały otwarte oferty na prace remontowe wiaduktu w [...]. Najniższa cena ofertowa wynosi 50 000 złotych netto, czyli około 60 000 złotych brutto. Kwota ta jest zatem zbliżona do kary, jaką nałożył na Gminę organ I instancji. Dlatego też w ocenie skarżącego niezrozumiałym i niecelowym jest nałożenie grzywny, pomimo faktu rozpoczęcia prac remontowych. Jednocześnie nałożenie grzywny w możliwie najwyższym wymiarze w bardzo istotny sposób utrudni wywiązanie się z nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się skarżącego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Bezsporny jest stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, w tym także jedynie częściowe wykonanie przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 30 października 2018 r. Skarżący kwestionuje natomiast wysokość nałożonej grzywny oraz podnosi, że organ nie uwzględnił istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie sytuacji finansowej skarżącego, o której był informowany. W ocenie Sądu, przedstawiona w skardze argumentacja, jest niezasadna i nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze wniosek skarżącego z dnia 6 września 2018 r. o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków, należy podkreślić, że organy egzekucyjne były zobligowane do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego – decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. obowiązków w zakresie stanu technicznego wiaduktu drogowego. Wskazać też należy, że powyższa decyzja, została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] lipca 2017 r. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W rozpoznawanej sprawie obowiązek wykonania określonych robót, stał się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., zaś wobec niespełnienia go w sposób dobrowolny, podlegał on egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W realiach rozpoznawanej sprawy z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny, został wbrew zarzutom skargi zastosowany przy uwzględnieniu zasad racjonalnego działania i niezbędności określonych w art. 7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a. Organy bowiem stosując grzywnę w celu przymuszenia, dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia, faktycznie nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem uiszczona, może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126 u.p.e.a.), a w sytuacji niezapłacenia grzywny ale wykonania obowiązku - podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), na co wskazywał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji. Natomiast zastosowanie wykonania zastępczego, generuje koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę, a następnie koszty w postaci wynagrodzenia wykonawcy, na wysokość których zobowiązany nie ma wpływu. Odnosząc się do wysokości grzywny, to mieści się ona w ustawowych granicach, nie doszło zatem do naruszenia rat. 121 § 2 u.p.e.a. Nie ma także znaczenia podnoszona w skardze sytuacja finansowa skarżącego, związana z koniecznością pokrycia wydatków przewidzianych w budżecie. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn.. akt II OSK 1523/11, LEX nr 1367313 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3267/17, LEX nr 2758835). Pamiętać także należy, że organ przy wymiarze grzywny, kieruje się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Zasadnie zatem organ nałożył na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości. Grzywna w takim wymiarze, będzie bowiem motywować skarżącego do wykonania w całości nałożonych na niego obowiązków, co jest o tyle istotne, że jak wynika z postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nałożone obowiązki związane były z usuwaniem zagrożenia, jakie niósł ze sobą stan techniczny konstrukcji wiaduktu. Wspomnieć też należy, że zakres prac wykonanych przez skarżącego, o których poinformował on organ w piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r., tylko częściowo usunął wspomniane zagrożenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu tego materiału oraz zgodnie z wymogami ustawowymi, uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę zakres wykonanych przez skarżącego prac oraz uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.