II SA/Bd 1176/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu EO od decyzji Wojewody (...) z dnia 15 listopada 2019 r. (....) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.-O. S.A. z siedzibą w G. Oddział w T., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność H. S., położonej w obrębie S. gm. K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 5,0000 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia E.-O. S.A. z siedzibą w G. na budowę słupowej stacji transformatorowej, złącza kablowego SN-15 kV wraz z budową linii kablowej po uprzednim demontażu przewodów linii napowietrznej SN-15 kV i stacji transformatorowej. Uzasadniając decyzję orzekający organ podniósł, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zachodziły przesłanki do jej wydania, a w tym, że pomimo przeprowadzonych rokowań, brak było zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie. Organ I instancji zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest odmowa wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości - negatywny wynik rokowań. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że z treści notatki ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] października 2018 roku w sprawie budowy złącza kablowego SN-15 kV, wymiany stacji transformatorowej SN-15 kV, budowy linii kablowej na działce nr [...] w S. wynika, iż właściciel nieruchomości wyraził chęć otrzymania na skrzynkę e-mail wzorów treści umowy na udostępnienie nieruchomości i w związku z tym E.-O. S.A. z siedzibą w G. działając przez pełnomocnika skierowała do H. S. (właściciela nieruchomości) w dniu [...] grudnia 2018 roku i [...] stycznia 2019 roku pisma dotyczące rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z załącznikami, jednak pisma nie zostały odebrane i zostały zwrócone przez operatora pocztowego nadawcy. Z treści notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] lutego 2019 roku po spotkaniu pełnomocnika inwestora z właścicielem nieruchomości wynikało natomiast, że właściciel prosi o czas do namysłu. Przekazano właścicielowi trzy projekty umów wraz z mapami i omówiono zakres inwestycji. Właściciel nieruchomości nie przedstawił wymagań finansowych. Z opisanej wyżej korespondencji i notatek ze spotkań pełnomocnika inwestora z właścicielem nieruchomości, zdaniem organu I instancji niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego uzyskania zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej po uprzednim demontażu istniejących przewodów i urządzeń na działce nr [...] w S., które zakończyły się niepowodzeniem. Inwestor poprzez swojego pełnomocnika nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia, zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ponadto wskazano, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i inwestorem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie umowy między równorzędnymi podmiotami stosownej umowy. Powołany przepis nie wymaga przy tym prowadzenia "wiecznych rokowań". Natomiast decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, mimo iż ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Lu 301/11. W dniu [...] czerwca 2019 roku w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik E. O. S.A. w G. oświadczył w imieniu inwestora, że propozycja jednorazowego wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości w wysokości [...] zł jest na chwilę obecną tj. na dzień [...] czerwca 2019 roku propozycją ostateczną. H. S. podniósł, że oczekuje odpowiedzi na swoje pismo z dnia [...] maja 2019 roku i pismo z dnia [...] kwietnia 2019 roku, co ma związek z proponowaną przez E. O. S.A kwotą jednorazowego wynagrodzenia w wysokości [...] złotych. Ostatecznie na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 roku, strony postępowania nie doszły do porozumienia. P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]/KS/TR pełnomocnik inwestora poinformował właściciela nieruchomości oraz Starostę W. , że po zebraniu materiału i przeanalizowaniu całej inwestycji liniowej zakończył negocjacje i z powodu braku porozumienia wnosi o przeprowadzenie pozyskania dysponowania gruntem na podstawie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. właściciel nieruchomości przedstawił inwestorowi i pełnomocnikowi inwestora swoje negatywne stanowisko w sprawie korzystania z nieruchomości na potrzeby inwestycji grupy Energa. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. S.. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że w jego ocenie w niniejszej sprawie konieczne jest "uzupełnienie negocjacji - rokowań w oparciu o rzetelne procedury wymagane przez prawo". Zauważył również, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2019 r. nie było negocjacji – rokowań, które jego zdaniem były konieczne. Odwołujący się podkreślił przy tym, że przedstawiciel operatora stwierdził na rozprawie, iż "wypowiedziana po raz pierwszy jednorazowa kwota [...]zł jest ostateczna", a jego zdaniem nie tak powinny wyglądać rokowania - negocjacje. Wojewoda K. - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, okolicznością wymagającą wyjaśnienia w warunkach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia braku zgody właściciela działki na dobrowolne posadowienie wskazanej infrastruktury, a to w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań, zgodnie bowiem z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Wojewody na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trudno uznać, że w jej ustalonym stanie faktycznym wyczerpano przesłankę wymagającą przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielem nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z Panem S. spisanej dnia [...] października 2018 r., zdaniem Wojewody wynikało, że właściciel nieruchomości poprosił o przesłanie wzorów umów, natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. E. O. S.A. zwróciła się do H. S. o wyrażenie zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości. W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. inwestor ponownie zwrócił się do H. S. o wyrażenie zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości. Dodatkowo zaznaczono, że "za wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie ww. przewodów i urządzeń w formie służebności przesyłu, proponujemy kwotę [...]zł". W piśmie tym wyjaśniono także Panu S., że powierzchnia zajęcia wymagana dla realizacji inwestycji na stanowiącej jego własność nieruchomości wynosi ok. 1500m˛. Na nieruchomości planowane jest wybudowanie linii kablowej o długości 129m oraz demontaż przewodów linii napowietrznej o długości 46m, budowę złącza kablowego SN 15kV oraz przebudowę stacji transformatorowej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z Panem S. spisanej dnia [...] lutego 2019 r. wynika, iż właściciel nieruchomości otrzymał projekty umów oraz ze omówiono z nim zakres inwestycji. Pan S. miał poprosić o czas do namysłu, jednak notatka ta nie została podpisana przez właściciela nieruchomości. Dalej Wojewoda zauważył, że odwołujący się do swojego odwołania dołączył kopie dwóch pism (z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r.), w których zwracał się on do inwestora ze swoją propozycją polubownego załatwienia sprawy. Jak podkreślił odwołujący się, pisma te pozostały bez odpowiedzi. W swoim pierwszym piśmie skierowanym do E. O. S.A. Pan S. wnosił, by opłata na podstawie zawartej umowy była adekwatna do cen rynkowych np. jak opłata oferowana innym rolnikom za przewody energetyczne przeprowadzone pod ziemią wynosząca ok. [...] zł za m.b. na rok. Pan S. zaznaczał, że do omówienia pozostaje kwestia wykorzystania gruntu pod budowę sterownika radiowego na podstawie betonowej. Właściciel nieruchomości podkreślał przy tym, że jest otwarty na rozmowy na zasadach właściwie rozumianego prawa rynku i handlu. Kontynuując powyższe Wojewoda zauważył, że w swoim drugim piśmie Pan S. m.in. podniósł, że dopiero na rozprawie administracyjnej dnia [...] czerwca 2019r. dowiedział się, że propozycja jednorazowego wynagrodzenia w kwocie [...]zł (bez merytorycznego uzasadnienia) jest ostateczna. Taka propozycja powinna być jednak poprzedzona operatem szacunkowym. Odnosząc się do wspomnianej powyżej rozprawy administracyjnej, która odbyła się dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda zauważył, że z protokołu dokumentującego jej przebieg wynika, iż inwestor przez pełnomocnika oświadczył o propozycji jednorazowego wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości w wysokości [...] zł, która miała być propozycją ostateczną. Pan S. podniósł zaś, że oczekuje odpowiedzi na swoje pisma kierowane do E. O. S.A., co ma związek z proponowaną kwotą jednorazowego wynagrodzenia. W aktach sprawy znajduje się także pismo E. O. S.A. z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym inwestor informuje Pana S., że zakończył negocjacje i z powodu braku porozumienia wnosi "o przeprowadzenie pozyskania dysponowania gruntem na podstawie decyzji administracyjnej". Dokonując oceny przedstawionego powyżej przebiegu negocjacji Wojewoda zauważył, że jedyna kwota (tj. [...] zł), jaka została zaproponowana właścicielowi nieruchomości, dotyczyła służebności przesyłu. Jednakże, jak zostało to podkreślone w powołanych powyżej wyrokach Sądów Administracyjnych, "służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości". Poza powyższym Wojewoda stwierdził, że kwota ta nie została poparta żadnymi dowodami uzasadniającymi przyjęcie jej za adekwatną do proponowanej treści służebności. W szczególności nie poparto tej oferty operatem szacunkowym, co powoduje, że propozycja ta nosi znamiona dowolnej. W sprzeciwie do Sądu E. E. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez niego wątpliwości dotyczące rokowań/negocjacji nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie prawnym, potwierdzonym wielokrotnie orzecznictwem oraz stanowiskami prezentowanymi przez doktrynę. Rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie w ocenie skarżącej prowadzone były w celu uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie, ewentualnie na ustanowienie w późniejszym okresie służebności przesyłu. Obejmowały one przedstawienie zakresu planowanych prac, z dokładnymi wskazaniami planowanego zajęcia terenu, określeniem szczegółów prac, planowaniem dalszej eksploatacji urządzeń. Właścicielowi nieruchomości została również przedstawiona kwota, którą E.-O. S.A. oferowała za samo udostępnienie nieruchomości, jak i osobno za ustanowienie służebności przesyłu po zakończeniu inwestycji. W obu przypadkach była to ta sama kwota. E.-O. S.A. wskazała, że podejmowała wielokrotne próby kontaktów z właścicielem nieruchomości, które miały swój początek jeszcze w połowie 2018 roku, a składały się na nie spotkania, kontakty telefoniczne oraz korespondencja pocztowa. Skarżąca niejednokrotnie wskazywała, iż jest otwarta na podjęcie rozmów, wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, proponowała również spotkania w terminie i czasie dogodnym dla właściciela nieruchomości. Skarżąca wielokrotnie prosiła również o ustosunkowanie się Pana S. do przesyłanych na jego prośbę projektów porozumień lub oświadczeń woli, zaproponowanie ewentualnych zmian czy uwag, jednak bez skutku. Właściciel nieruchomości za każdym razem prosił o czas do namysłu, jednak ostatecznie nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez E.-O. S.A. propozycji ugodowych, które ta przez długi czas kierowała, licząc na porozumienie. Mimo zapewnień ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego o chęci ugodowego rozwiązania sprawy na każdym jej etapie, nie było takich chęci po stronie Pana S.. Dało się tu zaobserwować dużą nierównowagę w zaangażowaniu obu stron w prowadzone rokowania/negocjacje. Pan S. konsekwentnie odmawiał również podpisywania protokołów ze spotkań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] czerwca 2019 r., "nie było negocjacji-rokowań, choć osobiście bardzo na nich Panu S. zależało", jednak zdaniem skarżącej nie można przychylić się do tego stwierdzenia, ponieważ przedstawiciel E.-O. S.A. na rozprawie jeszcze raz przedstawił zakres planowanej inwestycji, powołał się na podjęte dotychczas próby porozumienia z właścicielem i zaproponował kwotę za udostępnienie nieruchomości oraz osobno za ustanowienie służebności przesyłu. Ze strony Pana S. nie było jednak reakcji na tę propozycję, nie złożył on również "kontroferty". Zdaniem skarżącej, nie można wymagać od stron, aby niezależnie od swoich propozycji, zmuszone były do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań, dopóki jedna z nich nie zmieni swojego stanowiska. Prowadziłoby to do tzw. "wiecznych rokowań", o czym negatywnie wyraził się organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w przekonaniu skarżącej nie sposób przychylić się do twierdzeń podnoszonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu, a dotyczących rozważań odnośnie rokowań rozumianych na gruncie prawa cywilnego, ponieważ E.-O. S.A. gotowa była na rozmowy zmierzające do wypracowania kształtu przyszłego porozumienia, jednak po drugiej stronie nie było takich chęci. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby E.-O. S.A. prowadziła rokowania w złej wierze, pozornie. Gdyby tak było, nie byłoby tak licznych kontaktów ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego z właścicielem nieruchomości, prób podjęcia rozmów, zawarcia ugody. Potwierdza to również czas, przez który prowadzone były starania mające na celu dojście do porozumienia, a które znacznie opóźniały realizację inwestycji, która ma charakter celu publicznego. Nie należy również porównywać kwot proponowanych przez przedsiębiorstwa przesyłowe na gruncie różnych spraw, ponieważ uzasadniające ją warunki nie są zbieżne. Od wysokości proponowanej kwoty tytułem odszkodowania za udostępnienie nieruchomości, czy też za ustanowienie służebności przesyłu zależy wiele czynników, które nie sposób zestawiać ze sobą na gruncie odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej nie sposób przychylić się także do stanowiska organu odwoławczego odnośnie potwierdzenia proponowanej kwoty za ustanowienie służebności przesyłu za pomocą operatu szacunkowego, bowiem ustawodawca nie przewiduje takiego wymogu. Nie byłby on nawet zasadny mając na uwadze fakt, że ustanowienie służebności przesyłu może nastąpić w drodze umowy, za pomocą której jej strony mogą kształtować stosunek prawny dowolnie, o ile obie godzą się na proponowane przez siebie warunki. Na marginesie wskazano, że część korespondencji skarżącej nie została przez właściciela nieruchomości odebrana, ponieważ, mimo próśb E.-O. S.A. o informowaniu o zmianach adresu, właściciel nieruchomości nie zastosował się do nich. Nie jest również prawdą, jakoby Pan S. nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. - odpowiedź została wystosowana [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego, w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Wojewody K. – P. tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Starosty [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Wojewoda przekonywująco umotywował rozstrzygnięcie kasacyjne zarzucające organowi I instancji wadliwe uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy wyczerpano przesłankę wymagającą przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielem nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych uzależnione zostało od łącznego spełnienia trzech przesłanek, to jest: 1) wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie uprawnionego podmiotu; 2) zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 3) przeprowadzenia - przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. - z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu, zgromadzony w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że nie wystąpiły wymienione powyżej przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność H. S., położonej w obrębie S. gm. K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 5,0000 ha, poprzez udzielenie zezwolenia E.-O. S.A. z siedzibą w G. na budowę słupowej stacji transformatorowej, złącza kablowego SN-15 kV wraz z budową linii kablowej po uprzednim demontażu przewodów linii napowietrznej SN-15 kV i stacji transformatorowej. O ile bowiem z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpił podmiot, który będzie realizował inwestycję celu publicznego, a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest zgodne z decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie podziemnej linii kablowej SN-15kV pomiędzy stacjami S. 3 (STA2-1858) i Łopatki [...] (STA2-0636), to nie sposób w niniejszej sprawie uznać prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań, ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Przedmiotem rokowań winny być zatem wszystkie składniki przyszłej umowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwością umowy dotyczącej wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu nie tylko na samo czasowe zajęcie gruntu w celu wykonania prac, ale też zgoda na to, że wybudowane obiekty będą także później istniały na tym gruncie jako własność innego podmiotu (po ich wybudowaniu stanowią własność przedsiębiorstwa, nie stanowią części składowych gruntu), któremu będą służyły do prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności. Założenie ciągów, przewodów czy linii służących do przesyłu mediów z zasady ma charakter stały i ogranicza właściciela w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji. Przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być zatem nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń, i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów. Zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n., wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie zaakceptować należy pogląd Wojewody, że w jej ustalonym stanie faktycznym nie wyczerpano przesłanki wymagającej przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielem nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z uczestnikiem – p. S., spisanej dnia [...] października 2018 r. wynika, że właściciel nieruchomości poprosił o przesłanie wzorów umów, jednak zarówno pismo E. O. S.A. z dnia [...] grudnia 2018 r., dotyczące wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości oraz z dnia [...] stycznia 2019 r., dotyczące ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem [...] zł, nie zostały doręczone zainteresowanemu właścicielowi nieruchomości, bowiem z akt sprawy wynika, iż awizowane przesyłki powróciły do nadawcy wobec ich nieodebrania. Z akt również wynika, że pierwotny adres G. ul. [...] był nieaktualny. Uczestnik posługiwał się adresem -G. ul. [...]) Z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z Panem S. spisanej dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że właściciel nieruchomości otrzymał projekty umów oraz ze omówiono z nim zakres inwestycji a Pan S. miał poprosić o czas do namysłu, jednak notatka ta nie została podpisana przez właściciela nieruchomości, a przyczyn braku podpisu nie wskazano. Odnotować również należy, że H. S. do swojego odwołania dołączył kopie dwóch pism (z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r.), w których zwracał się on do inwestora ze swoją propozycją polubownego załatwienia sprawy, jednak i te pisma – jak twierdzi uczestnik - pozostały bez odpowiedzi. Kontynuując powyższe, należy zauważyć, że w swoim drugim piśmie H. S. m.in. podniósł, iż dopiero na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2019 r. dowiedział się o propozycji jednorazowego wynagrodzenia w kwocie [...]zł. Słuszne jest oczywiście stanowisko, według którego strony prowadząc rokowania nie są związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Mogą też zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie może być weryfikowana (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, opubl. w CBOSA). Nie ulega jednak także wątpliwości, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje a ten warunek będzie spełniony, gdy skutecznie zostaną doręczone i przedstawione propozycje negocjacyjne. Akta sprawy wskazują, że pisma inwestora nie były skutecznie doręczane stronie zainteresowanej, a propozycje właściciela nieruchomości nie doczekały się merytorycznej odpowiedzi. Ponadto zauważyć należy, że treść niedoręczonych pism z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r., dotyczyła zarówno zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 GospNierU, jak i (w tym drugim przypadku) warunków ustanowienia służebności przesyłu. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu