I OSK 2198/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/19 oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. N., zaskarżając wyrok w całości. Działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędne utożsamienie pojęć "świadczenie nienależnie pobrane" oraz "świadczenie nienależne" i niezbadanie, czy skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia rodzinnego, a następnie - pobierała je, wiedząc, że świadczenie to jej nie przysługuje. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, przyznanie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni przeisu art. 30 u.ś.r. podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że to pierwsze określenie jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu organ jest obowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 751/16). Kwestia winy osoby pobierającej świadczenie rodzinne bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Także w przypadku, o którym mowa wart. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego". Przy ustalaniu zatem świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że wyeliminowana została decyzja przyznająca świadczenie rodzinne, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 K.p.a., bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 K.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, to jest, gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. potraktował także "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność", to oznacza, że również w takim przypadku organ, orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" według kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę stwierdzenie jej nieważności, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. W ocenie skarżącej kasacyjnie wydane w sprawie decyzje były zatem wadliwe, ponieważ organy w sposób nieprawidłowy zinterpretowały art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skarżąca zarzut kasacyjny oparła wyłącznie na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni, tj. art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że do uznania świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane nie jest wystarczające wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej takie świadczenie, lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie, że osoba, która pobrała świadczenie, miała świadomość, że jest ono nienależnie przyznane, a tym samym pobierane. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] ustalającą, że w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. J. N. pobrała nienależnie świadczenie rodzicielskie w łącznej kwocie 5 419,40 zł na syna A. N., przyznane ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. nr [...] w kwocie po 1 000 zł. miesięcznie i uznał to świadczenie jako nienależnie pobrane. Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych wskazujące, że skarżąca decyzją z [...] lutego 2016 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości po 1 300 zł miesięcznie od [...] stycznia 2016 r. do [...] lutego 2018 r. na rzecz córki W. P. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. nr [...] przyznającej skarżącej świadczenie rodzicielskie na dziecko: A. N. w wysokości po 1 000 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2018 r. Decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta P. odmówił zaś skarżącej przyznania świadczenia rodzicielskiego w związku z wychowywaniem A. N. W związku z tym od [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. skarżąca nie była uprawniona do otrzymywania świadczenia rodzicielskiego na rzecz syna. W ocenie Sądu I instancji skoro została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta P. z [...] września 2017 r. przyznającej świadczenie rodzicielskie na syna A., to stosownie do art. 30 ust 2 pkt 4 u.ś.r., organ obowiązany był orzec o nienależnie pobranym świadczeniu. Sąd uznał, że art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w przepisach u.ś.r., także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. W ocenie Sądu I instancji nie można było zatem skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą być uznane za zasadne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że obowiązek wykazania przesłanki subiektywnej nie dotyczy przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Zasadne jest przytoczenie art. 30 ust. 1 i całego ust. 2 u.ś.r. Stosownie do ust. 1: "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 3 i 5 u.ś.r. dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Odnosząc się do przypadku określonego przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. wskazać należy, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej - sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Istotne w niniejszej sprawie jest zatem, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. nr [...] przyznającej skarżącej świadczenie rodzicielskie na dziecko: A. N. w wysokości po 1 000 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2018 r. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2018 r. nr [...]) i odmowy przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego w związku z wychowywaniem A. N. (decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r.), w okresie od [...]lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. skarżąca nie była uprawniona do otrzymywania świadczenia rodzicielskiego na rzecz syna. Z uwagi na nadzwyczajny charakter omawianego postępowania, uznać należy, że w tym konkretnym przypadku nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia rodzicielskie na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. W przypadku tej przesłanki nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia . Liczy się tu bowiem wyłącznie skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie, które od początku było nienależne i odmowy przyznania świadczenia. Zarazem jest to istotna różnica na tle pozostałych przesłanek z art. 30 ust. 2 u.ś.r. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1773/12, wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r., I SA/Wa 357/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać jeszcze trzeba, że skoro dla nałożenia obowiązku zwrotu świadczenia rodzicielskiego bez znaczenia była kwestia świadomości osoby zobowiązanej, czy też okoliczność, że do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo doszło z winy pracownika organu, to okoliczności te będą mogły być oceniane w przypadku złożenia przez stronę wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty w ramach wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi (art. 30 ust. 9 u.ś.r.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek organu o zasądzenie kosztów od skarżącej kasacyjnie nie mógł być skuteczny. Pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało podpisane przez wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Wiceprezes samorządowego kolegium odwoławczego, będący organem kolegium, występuje w postępowaniu sądowym jako osoba uprawniona do działania w imieniu kolegium (art. 28 § 1 P.p.s.a.), a nie jako pełnomocnik samorządowego kolegium odwoławczego działający na podstawie pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez prezesa kolegium (por. postanowienie NSA z 14 września 2006 r., II OSK 843/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie nie obejmuje również rozstrzygnięcia w przedmiocie koszów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.