II SA/Rz 29/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - skargę oddala - II SA/Rz 29/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", nakazał AS WS – jako właścicielom nieruchomości – doprowadzenie ściany północnej budynku mieszkalnego na działce nr 1654/2 w [...], do stanu zgodnego z przepisami poprzez obcięcie okapu połaci dachowej znajdującej się po północnej stronie ww. obiektu oraz zamontowanie rynny przy wierzchołku tej ściany. Organ podał, że w wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż na działce nr 1654/2 zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 13,12 x 9,77 m, z gankiem o wymiarach 2,42 x 5,30 m i zadaszonym tarasem od strony wschodniej. Budynek jest obiektem wolnostojącym, dwukondygnacyjnym ze strychem, niepodpiwniczonym, z drewnianym dachem czterospadowym pokrytym blachodachówką. Ustalono, że obiekt od strony północnej usytuowany jest bezpośrednio przy istniejącym ogrodzeniu betonowym działki, a każda połać dachowa posiada okapy, wyprowadzone poza lico ściany na długość 60 cm. W trakcie postępowania WS oświadczył do protokołu kontroli, że obiekt został zrealizowany w latach 1984 – 1985, a pokrycie dachowe w obecnym kształcie zostało zrealizowane w 2018 r. na podstawie zgłoszenia Staroście [...] w dniu 8 czerwca 2016 r. nr [...]. W trakcie wymiany pokrycia dachowego wydłużono okapy wszystkich połaci dachowych o 30 cm, na co uzyskano zgodę właścicieli działki nr 1653. Ustalono, że ww. zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno – budowlanej, natomiast w samym zgłoszeniu wskazano, że roboty budowlane będą obejmowały częściową wymianę krokwi i łat oraz wymianę pokrycia dachowego z blachy na dachówkę. Organ I instancji podał, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego i jego małżonkę w 2018 r. wykraczają poza zgłoszenie nr [...] stanowiły przebudowę budynku. Wydłużenie okapów dachu zwiększa obszar oddziaływania obiektu, a jednocześnie nie zwiększa jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości lub liczby kondygnacji. Nadwieszenie okapu nad położoną od strony północnej działką nr 1653 narusza zaś § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). To w konsekwencji obligowało organ do nałożenia na AS i WS obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w rozstrzygnięciu decyzji, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. WS wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że organ I instancji wykazał się brakiem staranności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ustalenia odnośnie lokalizacji obiektu oparł bowiem na danych zawartych w serwisie geoportal, zamiast zwrócić się o Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o szkic polowy działki, sporządzony na potrzeby jej [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji zrekapitulował ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji i podzielił jego stanowisko w sprawie kwalifikacji robót budowlanych. Podał, że przedłużenie okapów spornego budynku mieszkalnego nie skutkuje powstaniem nowego obiektu budowlanego lub nowej jego części, niemniej stanowi przebudowę obiektu. Wobec zaś ustalenia, że dokonane zgłoszenie nie obejmowało przedłużenia okapów połaci dachowych oraz stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno – budowlanych poprzez wyprowadzenie okapu dachu od strony północnej poza granice działki, zasadnie organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom obiektu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WS wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, przepis § 12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowobudowanych, a nie do obiektów zrealizowanych w latach 1984-1985, tym bardziej, że budynek skarżącego został wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący podniósł, że ustalenia organów co do odległości ściany północnej i okapu budynku od granicy z działką sąsiednią nie są prawdziwe, gdyż w rzeczywistości ściana ta jest zlokalizowana w odległości od granicy. Na dowód powyższego skarżący dołączył do odwołania szkic polowy sporządzony na potrzeby podziału działki nr 1654, jednakże dokumentacja ta została zignorowana przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożony został na skarżącego i jego żonę AS obowiązek doprowadzenia ściany północnej budynku mieszkalnego na działce nr 1654/2 w [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez obcięcie okapu połaci dachowej znajdującej się po północnej stronie ww. obiektu oraz zamontowanie rynny przy wierzchołku tej ściany. Decyzja ta wydana została wobec stwierdzenia wykonania przebudowy obiektu wobec wydłużenia okapu dachu ponad działkę sąsiednią, co powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu i jako takie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Roboty budowlane zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i oprócz budowy obejmują one także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Przebudową", po myśli art. 3 pkt 7a) zd. pierwsze ww. ustawy jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowy dotyczy także przepis, który organy słusznie zastosowały w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególne rodzaje wymienionych w nim robót budowlanych, w tym wymienioną w pkt 1b) przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych 1 – rodzinnych, ale tylko w sytuacji, gdy nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. W rozpoznawanej sprawie słusznie przyjęły organy, że wysunięcie okapu poza lico ściany o ok. 40 – 45 cm i wysunięcie go także poza granice działki zwiększa dotychczasowy obszar oddziaływania obiektu, a w związku z tym nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi odwołujące się do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego błędnego przebiegu granicy pomiędzy działką skarżących o nr 1654/2 a działką sąsiednią nr 1653. Do wskazanych przez skarżącego dokumentów odniósł się zresztą organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując że nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego nie mogą zostać uwzględnione. Dotyczy to szerokości działki, która została odczytana w Geoportalu2 i nie ma związku z okapem po stronie północnej budynku, gdyż znajduje się on w całości na działce nr ewid. 1653, jak i dokumentów z podziału działki oraz przekazania działki nr 1654/1 na rzecz gminy [...], która również nie ma związku z okapem od strony północnej. Organy oparły się w tej mierze na dokumentach z ewidencji gruntów i budynków, a ustalenia stanu faktycznego zostały oparte m.in. na protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2019 r. przeprowadzonej z udziałem skarżącego, podczas której zostały dokonane pomiary odległości. Te ustalenia korespondują zresztą z podtrzymywanymi przez skarżącego, także w skardze, twierdzeniami, że z powodu zalewania ściany północnej budynku i przenikaniem wilgoci wykonano jej ocieplenie oraz wydłużenie okapu dachu o ok. 30 cm, tak, by wystawał on ponad działkę sąsiednią. Niesporne jest też, że skarżący nie uzyskał na te roboty pozwolenia, a dokonał zgłoszenia robót polegających jedynie na wymianie pokrycia dachowego. Choć niezrozumiałe dla skarżącego (tak wynika z treści skargi) są stwierdzenia organu, że zgoda sąsiadów na "wydłużenie" okapu ponad ich działkę nie ma znaczenia w odniesieniu do prowadzonego postępowania, to jednak stanowisko organów w tej kwestii jest prawidłowe i zyskuje aprobatę Sądu. Przestrzeganie powszechnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego jest obowiązkowe dla wszystkich, stąd też nie można być "zwolnionym" z ich przestrzegania po uzyskaniu zgody sąsiada. W tym znaczeniu zgoda czy aprobata innych osób pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie") - § 12 ust. 6, który stanowi, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni – z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Słusznie zatem przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie zachodzą dwie przesłanki determinujące wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane – tj. zarówno przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia – art. 50 ust. 1 pkt 1, jak i wykonanie tychże robót w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach – art. 50 ust. 1 pkt 4. Prawidłowo organy też zastosowały w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakłada obowiązek wykonania określonych czynności albo robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z treści powołanego przepisu wynika zatem obowiązek organu podjęcia stosownych działań w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej i w tym celu organ rozważa, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo organ przyjął, że okap od strony północnej ściany budynku usytuowany jest na działce nr ewid. 1653. Do nieruchomości tej inwestor nie posiada tytułu prawnego, zatem nie jest upoważniony do dysponowania nią na cele budowlane. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego organ bierze pod uwagę prawo do terenu na cele budowlane. W wyrokach NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12 podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rozpoznawanej sprawie brak tytułu prawnego do działki nr 1653 oraz naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia, a także treść przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów § 319 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia (według § 319 ust. 1 rozporządzenia dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych, a zgodnie z § 319 ust. 3 w budynku wolnostojącym o wysokości do 4,5 m i powierzchni dachu do 100 m2 dopuszcza się niewykonywanie rynien i rur spustowych, pod warunkiem ukształtowania okapów w sposób zabezpieczający przed zaciekaniem wody na ściany) determinują kierunek rozstrzygnięcia i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kwestie te zostały również dostatecznie wyjaśnione i uargumentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.