III OSK 3437/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 702/19 w sprawie ze skargi D. K. na pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/GI 702/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 26 listopada 2018 r. skarżący jako osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, iż z uwagi na brak możliwości udokumentowania w chwili obecnej swojej sytuacji mieszkaniowej lub faktu bezdomności, wniosek na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Nr XXXI/632/16 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice" (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 9 listopada 2016 r. poz. 5696 ze zm.) nie może zostać rozpatrzony. Wskazano także, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu miasta Katowice będzie się mógł ubiegać po opuszczeniu zakładu karnego poprzez złożenie nowego wniosku wraz z dokumentami określającymi jego sytuację finansową, mieszkaniową lub fakt bezdomności. W skardze na powyższy akt skarżący, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów) i art. 25 Kodeksu cywilnego wskazał na nierówne traktowanie, pokrzywdzenie osób skazanych i brak podstaw do wprowadzenia konieczności udokumentowania przez osoby nieposiadające miejsca zamieszkania faktu bezdomności przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jako warunek ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. Podkreślił przebywanie w hotelach robotniczych i posiadanie statusu bezdomnego przed datą pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie podkreślił, iż rada gminy w drodze uchwały tworzy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów powinny określać nie tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, ale również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy i w tym zakresie uzależnić zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego od aktualnej sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu. Organ powołał się również na informację uzyskaną od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zgodnie, z którą sytuacja mieszkaniowa osoby pozbawionej wolności może zostać ustalona dopiero po opuszczeniu zakładu karnego, a zatem skarżący nie spełniał wymogów przewidzianych w ustawie o ochronie praw lokatorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd stwierdził dopuszczalność przedmiotowej skargi, podkreślając, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, a przy ocenie działania organu należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. Akt ten więc może podlegać kognicji sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawną organ powołał uchwałę Nr XXXI/632/16 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", regulującą tryb i zasady wynajmu lokali mieszkalnych. Jednocześnie wskazano, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego zawiera określone przesłanki warunkujące ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i tylko ich łączne spełnienie może stanowić podstawę ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tym samym, Sąd przychylił się do twierdzeń organu, akcentując, że skarżący nie spełnia wspomnianych wyżej przesłanek, a niemożliwym jest również przewidzenie jego sytuacji mieszkaniowej po opuszczeniu zakładu karnego. Wskutek tego o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta skarżący będzie mógł skutecznie wystąpić dopiero po opuszczeniu zakładu karnego, poprzez złożenie wniosku o przydział mieszkania, dokumentując równocześnie aktualną sytuację osobistą, finansową i mieszkaniową lub fakt bezdomności. Sąd uznał argumenty podniesione w skardze za bezzasadne, w szczególności z uwagi na konieczność rozpatrywania każdego wniosku o przyznanie lokalu z zasobów gminnych z uwzględnieniem aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z przepisami § 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 załącznika do uchwały XXXI/632/2016 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice" poprzez ich błędną wykładnię oraz 2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi oraz uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie spełniał warunków do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów zawierających definicję osoby bezdomnej w odniesieniu przysługującego takiej osobie uprawnienia do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów gminnych. Dokonując wykładni pojęcia osoby bezdomnej zawartego w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej oraz definicji lokalu mieszkalnego znajdującej się w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów skarżący kasacyjnie wywiódł, iż zakład karny nie mieści się w zakresie pojęciowym lokalu mieszkalnego. Jednocześnie trudno też uznać, że przebywanie w więzieniu spełnia przesłankę przebywania z zamiarem stałego pobytu i koncentrowania tam spraw życiowych. Tym samym fakt przebywania skarżącego w zakładzie karnym w chwili złożenia wniosku o umieszczenie go na liście oczekujących na lokal nie powinien mieć żadnego wpływu na możliwość zakwalifikowania go jako "osoby bezdomnej". Pomimo faktu przebywania w zakładzie karnym jest on bowiem osobą bezdomną w rozumieniu ustawy. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że był osobą bezdomną przed rozpoczęciem odbywania kary i jest nadal osobą bezdomną po jej zakończeniu - czego nie dostrzegł Sąd I instancji wadliwie interpretując przepis w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym jak również nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały - zarówno przed jak i po pobycie w więzieniu. Jednocześnie zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. W związku z powyższym, odmowa przez organ rozpoznania wniosku o przydzielenie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jawi się jako nieracjonalna i naruszająca zasadę równego traktowania oraz zaufania do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 § 1 kpa. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących, względnie przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć należy, że procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy. W pierwszym z nich wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą z upoważnienia art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Ten etap kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lub umieszczeniu na liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie. To działanie, rozstrzygające o tym, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, a tym samym czy może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ma charakter administracyjnoprawny, jego istotą jest bowiem sama kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej, zaś zawarcie umowy będzie stanowiło dopiero konsekwencję wyniku pierwszego etapu. Zatem ten pierwszy etap jedynie poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych i nie stanowi sam w sobie takiej czynności (cywilnoprawnej). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych efekt końcowy pierwszego etapu przedmiotowego postępowania (zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego do zasobów mieszkaniowych gminy) podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ zasady równego traktowania oraz zaufania do władzy publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II FSK 2985/13). W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II GSK 2162/13). Taki związek w rozpoznawanej sprawie nie został jednak wykazany. Nadto przy tak skonstruowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku, jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna tego elementu jest pozbawiona, co sumarycznie omawiany zarzut czyni nieusprawiedliwionym. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut wskazał bowiem jedynie, że "zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria." W świetle powyższego "zaakceptowana" przez WSA w Gliwicach decyzja organu o odmowie rozpoznania wniosku z uwagi na brak posiadania zaświadczenia z MOPS dotyczącego stwierdzania "stanu bezdomności" - którego to zaświadczenia skarżący jako osadzony przebywający w zakładzie karnym nie był w stanie uzyskać z uwagi na odmowę MOPS na podstawie art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - jawi się jako nieracjonalną i naruszająca zasadę równego traktowania oraz zaufania do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 § 1 k.p.a. Zatem skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia w niewłaściwym skonstruowaniu zasad wynajmowania lokali (co należy odnieść do treści uchwały Nr XXXI/632/16 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r.), a nie w naruszeniu prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy trudno doszukać się naruszenia zasady równości i zaufania z art. 8 k.p.a. przez orzekający w sprawie organ administracyjny, który przy tak ustalonym stanie faktycznym dokonał subsumpcji obowiązujących przepisów prawa. Subiektywne odczucie autora skargi kasacyjnej, że zastosowanie ww. normy prawnej do niepodważonego skutecznie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego stanowi naruszenie art. 8 k.p.a nie może odnieść zamierzonego w skardze kasacyjnej skutku prawnego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć ustalony stan faktyczny, miarodajny w niniejszej sprawie, który zresztą jest bezsporny. Na uwzględnienie nie zasługuje także drugi zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z przepisami § 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 załącznika do uchwały XXXI/632/2016 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice" poprzez ich błędną wykładnię. Jak wynika z brzmienia § 1 pkt 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice "ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) osobie bezdomnej – należy przez to rozumieć osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r., poz. 930)". Natomiast w § 3 ust. 2 in fine powołanego załącznika wskazano, że "w przypadku braku miejsca zamieszkania należy udokumentować fakt bezdomności, który potwierdza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej". W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie MOPS w [...] z [...] stycznia 2019 r., z którego wynika, że skarżący "nie posiada statusu osoby bezdomnej. Zgodnie z treścią art.13 ustawy o pomocy społecznej (...) osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń pomocy społecznej. Potwierdzenie bezdomności następuje w drodze postępowania administracyjnego na podstawie przepisów o pomocy społecznej po opuszczeniu zakładu karnego i zgłoszeniu wniosku o pomoc" (k. 6 a.s.). Pogląd ten należy podzielić, w tym sensie, że dopiero po opuszczeniu zakładu karnego, z uwagi na konieczność ustalenia faktycznej sytuacji osobistej danej osoby ze szczególnym uwzględnieniem jej miejsca pobytu/zamieszkania (warunki zamieszkania), będzie możliwe stwierdzenie czy osobie tej przysługuje status bezdomnego. Skoro zatem skarżący nie przedłożył zaświadczenia z MOPS w [...] potwierdzającego jego status bezdomnego, to fakt bezdomności nie został udokumentowany zgodnie z § 3 ust. 2 in fine załącznika uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. W konsekwencji brak było podstaw do dalszego procedowania wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć stosowny wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.