III SA/Gl 702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D.K. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę. Zaskarżonym pismem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej jako: organ) odmówił D.K. (dalej jako: Strona, Skarżący) umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] r. Strona, osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, wystąpiła do Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. organ poinformował Skarżącego, iż z uwagi na brak możliwości udokumentowania w chwili obecnej swojej sytuacji mieszkaniowej lub faktu bezdomności, wniosek na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K." (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r. poz, [...] ze zm.) nie może zostać rozpatrzony. Wskazano także, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu miasta K. będzie się mógł ubiegać po opuszczeniu zakładu karnego poprzez złożenie nowego wniosku wraz z dokumentami określającymi jego sytuację finansową, mieszkaniową lub fakt bezdomności. W skardze na powyższy akt Skarżący, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 25 Kodeksu cywilnego wskazał na nierówne traktowanie, pokrzywdzenie osób skazanych i brak podstaw do wprowadzenia konieczności udokumentowania przez osoby nieposiadające miejsca zamieszkania faktu bezdomności przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, jako warunek ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta K. Podkreślił przebywanie w hotelach robotniczych i posiadanie statusu bezdomnego przed datą pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentował, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów) "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach." Rada gminy w drodze uchwały tworzy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które zgodnie z art. 21 ust 3 ustawy powinny określać nie tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu ale również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy i w tym zakresie uzależnić zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego od aktualnej sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu. Zadaniem gminy bowiem jest zapewnianie lokali mieszkalnych najuboższym gospodarstwom domowym i znajdującym się w najtrudniejszych warunkach mieszkaniowych, w tym również osobom bezdomnym. Nadto organ powołując się na art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym za osobę bezdomną uznaje się "osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania" wskazał, że nie jest właściwy do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o przydział mieszkania, która nie posiada miejsca zamieszkania, jest osobą bezdomną; fakt ten winien zostać potwierdzony przez właściwy organ, tj. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (§ 3 ust. 2 ww. uchwały). W kwestii osób odbywających karę pozbawienia wolności, z informacji przekazywanych przez Ośrodek wynika, iż potwierdzenie faktu bezdomności takiej osobie może nastąpić dopiero po opuszczeniu placówki penitencjarnej z uwagi na konieczność ustalenia sytuacji osobistej danej osoby ze szczególnym uwzględnieniem miejsca pobytu/ zamieszkania. W konkluzji organ podtrzymał stanowisko, że obecnie brak jest możliwości rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego złożonego przez Skarżącego, odbywającego karę pozbawienia wolności. Powołany natomiast przez Stronę art. 25 ustawy Kodeks cywilny stanowi, iż "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu" i opierając się na tym przepisie brak jest możliwości ustalenia czy też określenia faktycznych warunków mieszkaniowych osoby ubiegającej się o przydział lokalu z miasta K., a co za tym idzie rozpatrzenia wniosku o przydział mieszkania. Podsumowując podkreślił organ brak podstaw do kwestionowania udzielonej na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego kompetencji Rady do uzależnienia zawarcia umowy najmu mieszkalnego od oceny aktualnych warunków zamieszkiwania /wprowadzenia konieczności udokumentowania faktu bezdomności przez osoby nieposiadające miejsca zamieszkania jako warunku umożliwiającego ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta K.. W piśmie procesowym pełnomocnik Strony z urzędu podkreślił dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanego pisma organu jako rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zaakcentował status Skarżącego na moment składania wniosku jako osoby bezdomnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tym samym sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawa. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo organu odmawiające pozytywnego rozpoznania wniosku Skarżącego w sprawie umieszczenia na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego. Zatem w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna bowiem organ w odpowiedzi na skargę podkreślił cywilnoprawny charakter sprawy i bezzasadność skargi. W tym zakresie zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. W konsekwencji więc przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie działania organu należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawnę organ powołał uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K.", regulującą tryb i zasady wynajmu lokali mieszkalnych. Procedura przyjęta w tej uchwale ma charakter kilkuetapowy - wstępna weryfikacja polegająca na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą i w przypadku oceny negatywnej tj. braku spełnienia kryteriów jest o tym pisemnie zawiadamiany. Istotą jest zatem ocena samego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy. W ocenie zatem tut. Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącego, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia na liście osób ubiegających się o zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. Tym samym należy stwierdzić, że weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08. W konsekwencji więc rozpoznawana sprawa ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 166/17). Zaskarżone zatem stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3425/15). Przechodząc do oceny legalności działania zauważyć należy, że uchwałą – jako prawo miejscowe – określa konkretne podstawy warunkujące ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Starać o to mogą się osoby spełniające łącznie następujące warunki: - zamieszkujące w lokalu mieszkalnym, w którym na jednego członka gospodarstwa domowego przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz w przypadku małoletniego członka rodziny wnioskodawcy lub małoletniego zamieszkującego z wnioskodawcą legitymującego się stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - nie więcej niż 14 m2 powierzchni mieszkalnej, z wyłączeniem prawa własności do zajmowanego lokalu lub innego lokalu mieszkalnego; - których średni dochód miesięczny w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie wieloosobowym nie przekracza 160 % najniższej emerytury tj. 1.647,58 zł, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy lub członka jego rodziny niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz w przypadku małoletniego członka rodziny wnioskodawcy legitymującego się stopniem (niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji nie jest wyższy niż 220 % najniższej emerytury tj. 2.265,56 zł; - których średni dochód miesięczny w gospodarstwie jednoosobowym nie przekracza 260 % najniższej emerytury tj. 2.677,48 zł, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest wyższy niż 300 % najniższej emerytury tj. 3.089,40 zł /od miesiąca marca 2018 r. najniższa emerytura wynosi 1.029,80 zł/. Nadto o przydział lokalu socjalnego mogą ubiegać się osoby nie posiadające tytułu prawnego do lokalu spełniające niżej wymienione kryterium dochodowe: których, średni dochód miesięczny w przeliczeniu na jedną osobę w gospodarstwie wieloosobowym nie przekracza 50 % najniższej emerytury tj. 514,90 zł; których, średni dochód miesięczny w gospodarstwie jednoosobowym nie przekracza 80 % najniższej emerytury tj. 823,84 zł. Natomiast - jak słusznie wskazał organ - obecnie Skarżący nie może udokumentować swej sytuacji mieszkaniowej lub faktu bezdomności wobec odbywania kary pozbawienia wolności. Tym samym aktualnie nie spełnia przesłanki do uznania za taką osobę. Również obecnie nie można przesądzić jaka będzie sytuacja Skarżącego po zakończeniu tej kary. W skutek tego o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta będzie mógł skutecznie wystąpić dopiero po opuszczeniu zakładu karnego, poprzez złożenie wniosku o przydział mieszkania, udokumentowując równocześnie aktualną sytuację osobistą, finansową i mieszkaniową lub fakt bezdomności. Status osoby bezrobotnej potwierdza Powiatowy Urząd Pracy, a fakt bezdomności Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, który potwierdzenie faktu bezdomności może wydać dopiero po opuszczeniu placówki penitencjarnej z uwagi na konieczność ustalenia sytuacji osobistej danej osoby ze szczególnym uwzględnieniem miejsca pobytu/ zamieszkania. Z powołanych wyżej przyczyn argumenty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Fakt wcześniejszego zamieszkiwania w hotelu robotniczym nie może być utożsamiane z posiadaniem przez Stronę statusu bezdomnego. A każdy wniosek o przyznanie lokalu z zasobów gminnych musi rozpatrywany z uwzględnianiem aktualnej sytuacji wnioskodawcy, a nie nieokreślonego stanu na przyszłość. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na bezczynność organu, uznając ją za bezzasadną. Wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu przyznano odrębnym postanowieniem. ----------------------- 7