I OSK 3425/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1029/15 w sprawie ze skargi J. P. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. P. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że opisanym wyżej pismem Prezydent Miasta K. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wystąpienie z dnia 27 stycznia 2015 r. zawierające zastrzeżenia do projektu listy mieszkaniowej na rok 2014. W piśmie tym Prezydent poinformował skarżącą o zasadach, którymi kierowano się przy ocenie jej warunków socjalno - mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do weryfikacji naliczonej punktacji i wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. ustalono ostateczną listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Pismem z dnia 6 maja 2015 r. J. P. wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się poprzez wydanie opisanego wyżej pisma z [...] kwietnia 2015r. W odpowiedzi udzielonej pismem z 5 czerwca 2015 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, w związku z czym J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. znak: [...] i ponownie zakwestionowała prawidłowość naliczenia punktów stanowiących podstawę do sporządzenia listy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, a więc skarga na tego rodzaju pismo powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływanej jako P.p.s.a.) katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Powyższe oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266). Sąd podkreślił, że Prezydent Miasta K. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. rozstrzygnął o ostatecznym kształcie listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, zaś zaskarżone pismo stanowi jedynie informację o kryteriach, jakimi kierował się organ przy ocenie wniosku skarżącej o umieszczenie na tej liście. Zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są jedynie uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy. Z treści skargi J. P. jednoznacznie zaś wynika, że przedmiotem skargi nie jest zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., lecz pismo tego organu z [...] kwietnia 2015r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez przyjęcie, iż zaskarżone skargą strony skarżącej pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nie mieści się w pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie był akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowany do J. P. Zdaniem Sądu I instancji, akt ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy więc kwalifikacji prawnej pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowanego do J. P.. Dla jasności wywodu należy przedstawić stan prawny sprawy. Na ten porządek składa się ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) oraz przepisy prawa miejscowego. Wymieniona ustawa zawiera bowiem delegację dla rady gminy do uchwalenia, m. in., zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1). Ustawa o ochronie praw lokatorów (...) kontynuuje przyjętą w 1994 r. (ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.) zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. W chwili rozpatrywania wniosku skarżącej z dnia 29 lipca 2014 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu względów społecznych – obowiązywała Uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. [...]. z 2012 r., poz. 5817). Powyższa uchwała określa procedurę oceny wniosków i rozstrzygnięć w kwestii umieszczenia na ostatecznej liście mieszkaniowej, w tym m. in. zasady kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 48 ust. 2a - zał. Nr 4) i zasady tworzenia projektów list mieszkaniowych (§ 50 ust. 1-10). Na uwagę zasługują zwłaszcza te postanowienia Uchwały, które pozwolą ocenić charakter prawny aktu, będącego przedmiotem skargi. I tak, w myśl § 50 ust.1, na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych tworzone są projekty list mieszkaniowych. Osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej liczby punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte projektem list mieszkaniowych, są o tym pisemnie zawiadamiane wraz z informacją o możliwości składania zastrzeżeń do przeprowadzonej kwalifikacji punktowej (§ 50 ust. 5). Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, Prezydent Miasta K. ustala w drodze zarządzenia ostateczne listy mieszkaniowe (§ 50 ust. 8). Osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej liczby punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte ostatecznymi listami mieszkaniowymi, są o tym pisemnie zawiadamiane wraz podaniem ilości punktów uzyskanych w wyniku kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych oraz "informacją o możliwości złożenia skargi na przeprowadzoną kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych jako akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (§ 50 ust. 10). Należy dodać, że objęte skargą pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowane do J. P., wydane zostało na podstawie § 50 ust.10 Uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już z samego brzmienia przywołanych postanowień dotyczących: zarządzenia Prezydenta ustalającego ostateczne listy mieszkaniowe oraz pisma Prezydenta stanowiącego zawiadamianie o nieumieszczeniu na liście mieszkaniowej wnosić można, że nie tylko zarządzenie ustalające ostateczne listy mieszkaniowe jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, jak stwierdza Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Z postanowień Uchwały wynika bowiem, że również pismo kierowane do osób, które nie znalazły się na liście ostatecznej, stwierdzające, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w Uchwale, stanowi w swej materialnej treści samodzielny, jednostronny i władczy akt organu, który, jak przewiduje sama Uchwała, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Akt ten bowiem zawiera kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych, która bezpośrednio wpływa na ocenę przesłanek określonych w Uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, tym samym dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, tj. Uchwały. Zatem akt taki należy do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2013 r., III SA/Kr 136/13, CBOSA). Pogląd odnośnie takiej właśnie kwalifikacji prawnej pisemnego zawiadomienia wnioskodawcy, że jego wniosek nie został objęty ostateczną listą mieszkaniową, był już wypowiadany w orzeczeniach sądów administracyjnych (patrz postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 354/16 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 97/13, CBOSA). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5