IV SA/Po 247/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] 2. zasądza na rzecz [...] Sp. z o.o. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. R. N. reprezentujący Spółkę A (dalej jako: "Skarżąca"), złożył wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika – realizującego w związku z tym obowiązkowe dokształcanie teoretyczne w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w J. w zawodzie murarz. Skarżąca wskazała we wniosku, że umowa o pracę celem dokształcania młodocianego pracownika została zawarta na okres [...].09.2016-[...].08.2019, a egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe zakończony z wynikiem pozytywnym, odbył się [...] października 2019 r. przed Izbą Rzemieślniczą w K.. Burmistrz J. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił Spółce A. przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – Ł. N.. Organ I instancji podał, że wnioskodawca jest spółką wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego i nie może być uznana za rzemieślnika w rozumieniu ustawy o rzemiośle. Z tego względu młodociany pracownik powinien zdać egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe, a nie egzamin przed Komisją powołaną przez Izbę Rzemieślniczą. Od decyzji Burmistrza odwołanie, w przewidzianym do tego terminie, złożył R. N. reprezentujący Spółkę A podnosząc zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.). R. N. podniósł, że jest rzemieślnikiem, który od [...] września 1993 r. prowadził zakład rzemieślniczy, a od [...] stycznia 2015 r. po przekształceniu założył spółkę z.o.o. pod której firmą prowadzi tę samą działalność. R. N. podniósł, że był i jest członkiem Cechu Rzemiosł Różnych w J. jako rzemieślnik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że warunki przyznawania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia pracowników młodocianych zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019, poz. 1148). Jak wynika z przepisu art. 122 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r. pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy. Kolegium stwierdziło, że przepisy te przesądzają że w sytuacji gdy pracodawca nie jest rzemieślnikiem wówczas kształci pracownika, który zdaje egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że odwołująca Spółka nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu powyższych przepisów. W związku z tym dla takiego podmiotu zastosowanie będą mieć regulacje dotyczące pracodawców niebędących rzemieślnikami. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami młodociany pracownik winien zdać egzamin przeprowadzony przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną, tymczasem młodociany pracownik Ł. N. zdał egzamin czeladniczy przed K. Izbą Rzemieślniczą. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka - reprezentowana przez R. N., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, art. 101a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018, poz. 2245), a także art. 2 Konstytucji RP. Żądaniem skargi objęto uchylenie decyzji obu instancji i wydanie przez Sąd orzeczenia merytorycznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Odnosząc się na wstępie do żądania skargi o wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawue wskazać trzeba, że jak wyżej wyjaśniono sądy administracyjne sprawują - kontrolę - działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne nie rozstrzygają natomiast merytorycznie o przyznaniu uprawnień lub nałożeniu obowiązków. Dlatego w zaskarżone decyzje zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a w przypadku uprawomocnienia wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu będą wiążące w sprawie dla organów, chyba że - przepisy prawa - ulegną zmianie. Podstawę prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm. – dalej również jako: Prawo oświatowe). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że od 1 września 2019 r. art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy. Kwestią bezsporną pozostaje, że R. N. jest rzemieślnikiem, który od [...] września 1993 r. prowadził zakład rzemieślniczy, a od [...] stycznia 2015 r. po przekształceniu założył spółkę z.o.o. pod której firmą prowadzi tę samą działalność. Poza sporem pozostaje również, że R. N. był i jest członkiem Cechu Rzemiosł Różnych w J. jako rzemieślnik. Nie jest też sporne, że umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego Ł. N. w zawodzie murarz zawarto [...] sierpnia 2016 r. (dalej jako: Umowa nr [...] albo Umowa). W Umowie tej zastrzeżono, że przygotowanie zawodowe odbędzie się pod nadzorem R. N. posiadającego kwalifikacje zawodowe, dyplom mistrzowski w zawodzie murarz oraz przygotowanie pedagogiczne nr [...] Ośrodka Dokształcania Kard Rzemiosła w S. (pkt II.1 Umowy nr [...]). W umowie też zastrzeżono, że "nauka zawodu kończy się egzaminem czeladniczym składanym przed komisją izby rzemieślniczej" (pkt I.2 Umowy nr [...]) Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Badając zasadność złożonej skargi należy podkreślić, że rację mają organy orzekające w sprawie co do tego, że brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uległo zmianie z dniem 01 września 2019 r., w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2245), gdzie nie zawarto przepisów przejściowych. Zaakcentować jednak trzeba, że w tej sytuacji należy zawsze mieć na względzie fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy stosować normę względniejszą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11, CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego - wymiaru sprawiedliwości - (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia - z istotą wymiaru sprawiedliwości - w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby do sytuacji w której pracodawca zawarł umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przed 01 września 2019 r., poniósł koszty kształcenia młodocianego pracownika, który zdał egzamin określony w umowie, a następnie - z uwagi na brak przepisów intertemporalnych - zostałby pozbawiony dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Dlatego też Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji. Ponadto podkreślić trzeba, że na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Nie ulega wątpliwości, że jakkolwiek pracodawcą w niniejszej sprawie jest Spółka, to R. N. (rzemieślnik) posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego dofinansowanie kosztów kształcenia przysługuje tym pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o prace w celu przygotowania zawodowego (co niniejszej sprawie jest bezsporne), jeżeli pracodawca "lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo zatrudniona u pracodawcy" posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Pojęcie osoby prowadzącej zakład w imieniu pracodawcy, w ustawie o systemie oświaty nie zostało sprecyzowane. W badanej sprawie nie budzi jednak żadnych wątpliwości fakt, że rzemieślnik R. N. będący Prezesem Zarządu Skarżącej Spółki jest osobą prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy. W niniejszej sprawie bezsporne również pozostaje zatem, że osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy posiadała kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Nie budzi również wątpliwości, że na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa oświatowego pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał "w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495)". Dokonując wykładni tego ostatniego przepisu, w ocenie Sądu, wziąć należało pod uwagę nie tylko jego literalne brzmienie jak w istocie uczyniły to organy, ale należało również posłużyć się dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej. Skoro zatem ustawodawca w art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego dopuszcza przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika pracodawcy, który sam nie posiada kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych - pod warunkiem - że kwalifikacje takie posiada osoba prowadząca zakład w jego imieniu albo osoba przez niego zatrudniona, to nie sposób przyjąć, że w art. 122 ust. 1 pkt 2 lit.a Prawa oświatowego mowa wyłącznie o rzemieślniku w rozumieniu ustawy o rzemiośle. Należy z resztą zauważyć, że sam ustawodawca nie odsyła wprost do ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz.U. z 2018, poz. 1267), ale do rozporządzenia określającego warunki powoływania komisji egzaminacyjnych izb rzemieślniczych wydanego na podstawie zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy delegacji ustawowej. Wnioski dotyczące wykładni art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa oświatowego pośrednio potwierdzają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz.U. z 2018, poz. 2010 – dalej jako: Rozporządzenie z 1996 r.), gdzie wskazano, że wymóg posiadania kwalifikacji wymaganych od instruktorów praktycznej nauki zawodu nie dotyczy pracodawców, w imieniu których przygotowanie zawodowe młodocianych prowadzą uprawnieni do tego pracownicy 9 § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 3c rozporządzenia z 1996 r.). Zważywszy przy tym na cel regulacji tych przepisów, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia przyjąć należało, że rzemieślnikiem w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa oświatowego jest nie tylko rzemieślnik w rozumieniu ustawy o rzemiośle, ale również pracodawca w imieniu którego zakład prowadzi albo u którego zatrudniona jest osoba, która jest rzemieślnikiem. Interpretacja przepisów Prawa oświatowego musi następować z uwzględnieniem wytycznych, które zawarte zostały w preambule tej ustawy, a która wskazuje, że oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka. Nauczanie i wychowanie - respektując chrześcijański system wartości - za podstawę przyjmuje uniwersalne zasady etyki. Kształcenie i wychowanie służy rozwijaniu u młodzieży poczucia odpowiedzialności, miłości Ojczyzny oraz poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym otwarciu się na wartości kultur Europy i świata. Szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przygotować go do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 122 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a Prawa oświatowego, mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty: wpisu sądowego od skargi ([...] zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.