II GSK 1164/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/20 w zakresie odrzucenia skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca pismem z dnia 25 marca 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego polegającą na braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r., nr X., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, iż przesyłka zawierająca ww. decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego została zwrócona do organu z uwagi na jej nieodebranie przez adresata. Sądowi wiadomo z urzędu, że skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego i sprawa toczy się pod sygn. akt VI SA/Wa 568/20. WSA uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tej sprawie skarga dotyczy bezczynności Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3, 4 i 4a p.p.s.a. W ocenie Sądu, wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu, gdyż doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. Niewykonanie takiej czynności nie jest więc bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej – adw. C.D. skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do doręczenia adwokatowi C.D. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak X. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy wniesiona skarga powinna być rozpoznana przez sąd merytorycznie; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i zaniechanie zobowiązania organu do niezwłocznego doręczenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak X. ówczesnemu pełnomocnikowi do doręczeń adw. E.F. (zastępcy adw. C.D.), a aktualnie adw. C.D. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podniosła, że w wyniku bezczynności organu w tej sprawie ww. decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie weszła do obrotu prawnego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji bezczynności organu w zakresie zaniechania prawidłowego doręczenia jej decyzji. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu, gdyż doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. Czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się więc w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Prawidłowość doręczenia może być bowiem oceniana w toku postępowania odwoławczego, lub przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą natomiast naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, który powinien stanowić podstawę uwzględnienia skargi na bezczynność. Uzasadniając naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów skarżąca twierdzi, że Główny Inspektor Farmaceutyczny pozostaje w tej sprawie w bezczynności, bowiem decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r., nr X., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie weszła do obrotu prawnego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji bezczynności organu w zakresie zaniechania prawidłowego doręczenia jej tej decyzji. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne należało uznać za niezasadne z tego przede wszystkim powodu, że - jak trafnie podkreślił to Sąd I instancji - czynność polegająca na doręczeniu decyzji nie podlega kognicji sądów administracyjnych w drodze odrębnej skargi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził - a jego podejście do spornej w sprawie kwestii koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, do którego się odwołał - że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a., ani też nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się wszak do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność doręczenia, jako czynność materialno - techniczna, nie przyznaje zaś, ani nie stwierdza, ani też nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, a wywołuje ten skutek, że - między innymi - od daty doręczenia decyzji biegnie dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym, czynność doręczenia (aktu), zwłaszcza zaś prawidłowość jego doręczenia, może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, czy też być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. W związku z tym, jako czynność, która nie jest jednak czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynność doręczenia (aktu) nie może stanowić w sytuacji zaniechania jej dokonania, przedmiotu skargi w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądowej, która mogłaby być skutecznie wywoływana skargą na bezczynność. Również w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zobowiązanie organu administracji tylko do dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest doręczenie, nie może być dokonywana w ramach kompetencji sądu administracyjnego, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, s. 82 oraz powołane tam orzeczenie). Wobec tego za nieuzasadnione należało uznać podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie tylko - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - należy zauważyć, że skarżąca zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr X. i - co podkreślił Sąd I instancji prezentując stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sprawa z tej skargi toczy się w WSA w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 568/20. NSA zauważa ponadto, że w sprawie VI SA/Wa 568/20 w dniu 29 września 2020 r. został wydany wyrok, którym WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr X., oceniając w tym wyroku kwestię prawidłowości doręczenia tej decyzji. Wyrok z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 568/20 jest nieprawomocny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.