VI SAB/Wa 30/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić G. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że wnosi skargę na bezczynność organu polegającą na braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca decyzję GIF została zwrócona do organu z uwagi na jej nieodebranie przez adresata, pomimo podwójnej awizacji. W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja nie została jednak skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Sąd wie z urzędu, że spółka wniosła skargę na decyzję GIF i sprawa toczy się pod sygnaturą akt VI SA/Wa 568/20. Sąd rozpoznający niniejszą skargę uznał, że skarżąca wnosi skargę na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, a nie tylko w przedmiocie doręczenia decyzji. Dlatego też, Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą II OPS 5/19 w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". W związku z podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Przed podjęciem zawieszonego postępowania, skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego, podkreślając, że skarży bezczynność organu w zakresie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji w sprawie. Wskazała przy tym, że zarzucana organowi bezczynność nie miała związku z jej merytorycznym rozstrzygnięciem, a jedynie brakiem doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, skutkiem czego nie weszła ona do obrotu prawnego. Z uwagi na podjęcie zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd umorzył postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi w ogóle należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2019 r. poz. 768 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3, art. 4 p.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłość organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie, jak zostało wyżej wskazane i jak jednoznacznie podkreśliła skarżąca w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania, skarga dotyczy bezczynności Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie doręczenia decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 87/17, czy postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1539/06, cbosa). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko dominujące w orzecznictwie, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (patrz m.in. postanowienia NSA: z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 397/15, z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2269/19, cbosa; m.in. postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB 1684/19 oraz z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 340/19, cbosa). W ocenie Sądu, skarga - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu, albowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. W konsekwencji zatem, uznać należy, że niewykonanie takiej czynności nie jest bezczynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, LEX nr 75530). Skoro czynność doręczenia decyzji przez organ nie mieści się w zakresie aktów i czynności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 3 p.p.s.a., należy uznać, iż skarga na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 postanowienia, czyniąc to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.