II OSK 117/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2497/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2497/19 uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2018 r., nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu na części działki ew. nr: [...] (zabudowa kubaturowa) oraz części działek nr ew. [...] i [...] (pod wjazd) w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa), co oznacza że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, a rozpoznanie pozostałych zarzutów jest przedwczesne. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. W przedmiotowej sprawie Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że nie podziela zaprezentowanego w skarżonej decyzji organu I instancji poglądu co do wskaźnika wielkości powierzchni, ale w istocie tego nie wyjaśniło. W dalszej części Kolegium wskazało jedynie, że średni wskaźnik dla zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,25, a średni wskaźnik dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną wynosi 0,35. Nie znalazło się już jednak wyjaśnienie, co w ocenie Kolegium to oznacza. Z uzasadnienia nie wynika, czy pod pojęciem tożsamej funkcji kryje się wszelka zabudowa budynkami o charakterze usługowym czy też zabudowa budynkami biurowymi z usługami na parterze i garażami podziemnymi, zbliżona do projektowanej przez skarżącego. Dalej Kolegium zauważa, że co prawda w granicach analizowanego obszaru znajdują się działki, dla których omawiany wskaźnik waha się w granicach 0,40 - 0,50, ale dotyczy "głównie zabudowy garażowej". Takie sformułowanie jest nieprecyzyjne. Z uzasadnienia w żaden sposób taka analiza nie wynika. Z tego też względu Sąd uznał, iż organ dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 Kpa. 2. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w z zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego i nieuzasadnionego ustalenia, że jej uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem tego przepisu, skutkującym tym, że decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, podczas gdy uzasadnienie decyzji zostało sporządzone prawidłowo, jest kompletne z punktu widzenia art. 107 § 3 Kpa, zrozumiałe i pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w z zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej oraz, że brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania, a więc wskutek uznania, że pominięcie jakichkolwiek rozważań w zakresie podstaw faktycznych i prawnych sprawy automatycznie czyni decyzję nienadającą się do kontroli instancyjnej podczas, gdy ewentualne niedostatki skonstruowania uzasadnienia decyzji nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 3 Kpa; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w z zw. z art. 8 § 1 i art. 11 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego stwierdzenia, że decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych tymi przepisami i w niewystarczający sposób wyjaśnia stronom zasadność zajętego przez organ stanowiska w sprawie; d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez ogólnikowe, niepoddające się kontroli instancyjnej uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie, że brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, bez wyjaśnienia, które z podnoszonych przez strony postępowania kwestii miałyby zostać przez organ pominięte w uzasadnieniu decyzji, a także poprzez stwierdzenie, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 11 Kpa, bez jakiegokolwiek wywodu prawnego w tym zakresie, co pozbawia skarżącą kasacyjnie możliwości zapoznania się z pełnymi przesłankami wydanego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę wyroku w powyższym zakresie; e) art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do wytkniętych wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie spełnia ono podstawowych standardów jakie są wymagane od uzasadnienia decyzji a wynikają z art. 107 § 3 Kpa. W szczególności całkowicie dowolne i absolutnie dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie Kolegium, że ustalenie wskaźnika zabudowy 0,45 nie jest możliwe i zachwieje istniejącą w obszarze równowagę w sposobie jego zagospodarowania. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ czyni "równowagę zagospodarowania" wyznacznikiem dopuszczalności zabudowy, w całkowitym oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: upzp). W tym zakresie brak jest analizy zgodności z prawem ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika zabudowy i zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zamiast tego Kolegium wyraża w uzasadnieniu decyzji własne całkowicie dowolne poglądy na temat ładu przestrzennego. 4.5. W celu prawidłowej kontroli wydanej przez organ decyzji, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 Kpa uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w z zw. z art. 107 § 3 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w z zw. z art. 8 § 1 i art.11 Kpa są całkowicie niezasadne. 4.6. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut ten może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 5499/16). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i w sposób klarowny przedstawił swoje stanowisko. W sposób jasny i klarowny wskazano na elementarne wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. 4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezpodstawne, a Sąd I instancji zasadnie uwzględnił skargę. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.