II OSK 235/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 424/20 w sprawie ze skarg M. M., H.R. i P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 stycznia 2020 r. nr SKO.II/426/4062/91/2019 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 30 lipca 2019 r. nr 035.2019; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. M. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. M., H. R. i P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 stycznia 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta C. (dalej także jako: Burmistrz) decyzją z 2 czerwca 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz K. S. dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie nr [...] w rejonie ulicy (...) w C. z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji, w szczególności z uwagi na brak możliwości podłączenia nowej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej także jako: Kolegium) decyzją z 3 października 2016 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez M. M. oraz H. i P. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/GI 1179/16 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 3214/17) oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku i podzielił ustalenia sądu pierwszej instancji, co do zasadności ponownego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. Burmistrz decyzją z 30 lipca 2019 r. ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawcy dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie nr [...] w rejonie ulicy (...) w C.. W decyzji tej wskazano, że linii zabudowy dla nowej zabudowy, od strony frontu działki nie ustala się z uwagi na nieprzyleganie działki do drogi publicznej. Wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, ustalono w przedziale od 12,2% do 15%. Udział powierzchni terenu biologicznie czynnej ustalono na minimum 50%. Określono szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od frontu i ustalono jako 12,3 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki ustalono od 1 do 2 kondygnacji naziemnych maksymalnie 6 metrów. Geometrię dachu dla nowej zabudowy ustalono jako dachy wielospadowe. Organ I instancji przedstawił rozumienie pojęcia front działki i wskazał, że jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowym wniosku teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej. Wyjaśnił, że wjazd na teren odbywać się będzie przez ustanowioną służebność drogową na działce nr [...] w obrębie działki nr [...]. Szerokość frontu działki wynosi 5,1 m i zdaniem organu została wyznaczony zgodnie z definicją, a także uwzględnia wytyczne Kolegium. W konkluzji uzasadnienia uznano, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Kolegium decyzją z 16 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego decyzja Burmistrza spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących unormowań prawnych i zasługuje na utrzymanie w mocy. W pierwszej kolejności organ ten odniósł się do zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza tej zasady, ponieważ w obszarze analizowanym jest co najmniej jedna działka zabudowana w analogiczny sposób jak projektowana inwestycja i posiada zbliżoną funkcję. Odnosząc się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego wskazano, że obejmuje on promień o szerokości 50 m, który jest szerszy niż trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Następnie organ przybliżył pojęcie frontu działki i stwierdził, że należy rozumieć pod nim część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przyjęta w rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki na poziomie 5,1 m stanowi część szerokości działki nr [...] w miejscu zjazdu z działki [...], przez którą będzie odbywał się wjazd na teren objęty wnioskiem. Zdaniem Kolegium wyznaczony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia przewidzianej analizy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów wskaźników zabudowy. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych wskaźników projektowanej inwestycji i uznano, że zgodne są one z obowiązującymi przepisami prawa. W analogiczny sposób oceniono spełnienie wymogu wynikającego z postanowień art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem odnoszącego się do zapewnienia tej inwestycji dostępu do wymaganych mediów i wyposażenia działki w uzbrojenie terenu. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że dla tej samej działki mogą być prowadzone liczne postępowania w zakresie warunków zabudowy, a tym samym prowadzenie innych postępowań nie rzutuje na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. W konkluzji omawianej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. M., H. R. i P. R. na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje się, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do postanowień § 3 rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obok przywołanych regulacji w polu widzenia należy mieć pojęcie frontu działki. Pod tym pojęciem ujmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Sąd wskazał, że takie ujęcie frontu działki zbieżne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14. Sąd pierwszej instancji wskazał, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej. Wjazd na wskazany teren odbywać się będzie przez ustanowioną służebność drogową na działce nr [...] w obrębie działki nr [...]. W tej sytuacji kwestią zasadniczą jest ustalenie frontu działki. Skoro działka, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a wjazd na sporną działkę będzie odbywał się ustanowioną służebnością, to tym samym tylko ten fragment działki, który przystaje do działki stanowiącej służebność drogową będzie wyznaczał jej front i będzie determinował obszar analizowany. Szerokość frontu działki wynosi 5,1 m i jest on wyznaczony zgodnie z przywołaną definicją. Kolejno Sąd podjął problematykę zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjaśnił, że inwestor zaprojektował w ramach inwestycji postawienie dwunastu domów jednorodzinnych. Analiza mapy stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się jednorodzinne domy mieszkalne, których ilość jest praktycznie zbieżna z projektowaną w ramach przewidzianej inwestycji. W obszarze analizowanym znajduje się pięć budynków jednorodzinnych, przy czym jeden z tych budynków znajduje się na dwóch działkach. W świetle tego ustalenia jeden rząd projektowanych budynków w ramach wnioskowanej inwestycji będzie zbieżny z istniejącą zabudową. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. Istotnym elementem każdej decyzji wydawanej w oparciu o postanowienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wymogi wynikające z pkt 3, a zatem odnoszące się do problematyki zapewnienia uzbrojenia terenu z uwzględnieniem wielkości projektowanej inwestycji. Do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji i w trakcie prowadzonego postępowania dołączone zostały dokumenty potwierdzające gwarancje ze strony dysponentów poszczególnych elementów uzbrojenia o zapewnieniu dostaw odpowiednich jego komponentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. M., zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że ustalenie frontu działki, obszaru analizowanego, ustalenie parametrów dla nowej zabudowy było prawidłowe; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; c) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że zadaniem organów administracji publicznej było li tylko zweryfikowanie złożonych dokumentów pod kątem ich kompletności i sporządzenia przez uprawnione podmioty, a nie były jednocześnie one uprawnione do weryfikacji merytorycznej przedkładanych dokumentów, co skutkuje uznaniem, że spełniona została przesłanka uzbrojenia terenu wystarczającego do realizacji zamierzenia budowlanego. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania: d) art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów - nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a następnie odnosi się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. jest chybiony. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy wywodzonym uchybieniem a zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnienie zarzutu ma charakter nieskonkretyzowany i lakoniczny. Wskazany zarzut już z uwagi na niespełnienie omówionego wymogu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do zakwestionowania uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że zarzuty dotyczące wadliwego sporządzenia uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogą być skuteczne zasadniczo wtedy, gdy niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Warto zauważyć, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. również ma miejsce wówczas, gdy wadliwość uzasadnienia organu uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Nie może stanowić naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. dokonanie przez sąd pierwszej instancji oceny w zakresie materiału dowodnego zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego. Wynik tej kontroli, niesatysfakcjonujący dla strony, nie może być obalony zarzutem naruszenia ww. przepisów, gdyż nie odnoszą się one do postępowania dowodowego przeprowadzonego przed sądem w trybie p.p.s.a. Należy także wskazać, że w trybie art. 106 § 5 p.p.s.a. sąd może dopuścić dowód, a jego nieprzeprowadzenie (czy też niezachowanie właściwej formy niedopuszczenia dowodu) zasadniczo nie może zostać ocenione jako istotne naruszenie prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do podstawowego zagadnienia dotyczącego procedury ustalania warunków zabudowy, jakim jest sposób wyznaczenia bazowego parametru odległościowego dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Analiza § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie) prowadzi do wniosku, że organ powinien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki budowlanej i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast zgodnie z ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis niewątpliwie wprowadza zasadę, zgodnie z którą obszar wyznacza się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zna linię orzeczniczą, która popiera stanowisko przyjęte przez sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym przez front działki należy uznać ten odcinek działki, z którego odbywa się wjazd lub wejście na działkę, gdyż taką wykładnię uzasadnia literalne brzmienie § 2 pkt 5 Rozporządzenia. Nie negując takiego stanowiska należy podkreślić, że Rozporządzenie nakłada na organ obowiązek ustalenia tej odległości jako "nie mniej" niż trzykrotność. W uzasadnionych przypadkach organ może, wykazując celowość i racjonalność takiego działania, rozszerzyć obszar analizowany. Organ nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (por. m. in. wyroki NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1331/20 i II OSK 1329/20 cyt. tam orzecznictwo). W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (vide wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 887/20 i cyt. tam orzecznictwo). Reasumując powyższe rozważania należało dojść do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie naruszono żadnego przepisu, co sąd pierwszej instancji słusznie uwzględnił. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego należy w pełni zaaprobować. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 3 Rozporządzenia, zmierzający do wykazania, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony, nie może odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy wskazać, że nie jest on zasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że inwestor na etapie uzyskiwania warunków zabudowy nie jest zobligowany do przedstawienia umowy w przedmiocie wykonania uzbrojenia. Wystarczające jest bowiem zapewnienie (promesa), że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. W aktach sprawy znajdują się takie promesy, co należy uznać za wystarczające na aktualnym etapie realizacji inwestycji. Należy stwierdzić, że zbyt daleko idące byłoby zobowiązanie na tym etapie inwestora do zawarcia umowy bezpośrednio zmierzającej do wykonania uzbrojenia w sytuacji, gdy otrzymanie decyzji nie jest pewne (por. m. in. wyroki NSA: z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2682/13, z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 893/16, wyrok z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21). Trafny jest jednak zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w sprawie niezasadnie przyjęto, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazany przepis służy zachowaniu ładu przestrzennego w taki sposób, że nowe inwestycje muszą zostać harmonijnie wkomponowane w zastany układ przestrzenny. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Istotne są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania o charakterze urbanistycznym i architektonicznym stanowią wzorzec dla nowej zabudowy. Nieodzowne jest zatem poszukiwanie takiej działki, która dla nowoprojektowanej może stanowić punkt odniesienia. Nowa zabudowa może powstawać jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa może być rozumiane szeroko. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Układ na obszarze analizowanym może ulegać zmianie, jednak powinno nastąpić to w sposób stopniowy. Należy przypomnieć, że wyznaczenie obszaru poddanego analizie urbanistycznej powinno prowadzić do racjonalnego zakreślenia terenu nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej w taki sposób, aby wyznaczony obszar tworzył jednolitą całość urbanistyczną, pozwalającą na wyznaczenie parametrów zabudowy terenu. W niniejszej sprawie obszar analizowany został zakreślony wąsko, lecz niewadliwie, co nie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Jednakże takie zakreślenie obszaru analizowanego prowadzi do znacznego zawężenia obszaru, do którego planowana inwestycja może nawiązywać. Rozwój zabudowy ma mieć charakter ewolucyjny, nie zaś rewolucyjny, co w przypadku objęcia obszarem analizowanym niewielkiego terenu w stosunku do wielkości działki objętej wnioskiem wymusza niezwykle ścisłe nawiązywanie do istniejącej zabudowy (w zasadzie niemal powtarzanie istniejącego stanu). Obszar analizowany nie obejmuje bowiem dalszego sąsiedztwa, które mogłoby wpływać na dopuszczalny sposób zabudowy. W związku z tym na kanwie niniejszej sprawy konieczne stało się uwzględnienie specyfiki tak wyznaczonego obszaru analizowanego, a także szczególnych cech działki objętej wnioskiem (gdyż nie ma ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i zajmuje znaczną część obszaru analizowanego). Ponadto nie mógł umknąć uwadze wyjątkowy charakter inwestycji, która przewiduje realizację dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w dwóch rzędach po dwóch stronach drogi wewnętrznej, równolegle w stosunku do drogi głównej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niespornie występuje na obszarze analizowanym, zatem kontynuacja funkcji nie wzbudza w sprawie wątpliwości. Nie jest to jednak jedyna okoliczność, jaką należy mieć na uwadze. Należy zauważyć, że na obszarze analizowanym nie znajduje się działka zabudowana podobnie do planowanej inwestycji tj. nie występuje zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. Z uwagi na specyfikę inwestycji nie sposób jednak poszukiwać działki zabudowanej dokładnie w ten sam sposób, aby ustalić czy zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie często podkreśla się, że pojawienie się na danym terenie elementu nowości może nastąpić przy zachowaniu ostrożności, poprzez nawiązanie do tych elementów, które na analizowanym obszarze już istnieją i w takich warunkach, jakie już występują. Istotą bowiem ustalenia warunków zabudowy jest harmonijne powiązanie nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Zabudowa w głębi, czyli oddalona od drogi publicznej, nie może charakteryzować się zupełną dowolnością. Również w takich sytuacjach nowe elementy muszą one zostać wkomponowane w zastany układ przestrzenny. W realiach niniejszej sprawy planowana inwestycja przewiduje wiele rozwiązań nieznanych na obszarze analizowanym. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że obszar analizowany objął mniejszą ilość budynków mieszkalnych niż przewidziano do realizacji w ramach inwestycji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że działki objęte analizą są zdecydowanie mniejsze od istniejących na tym terenie. Wskazuje to, że zaprojektowany zespół dwunastu budynków mieszkalnych nie tylko nie wpasowuje się w zastany ład przestrzenny, lecz wręcz będzie wyróżniał się na tle zastanej zabudowy. Wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono w przedziale 11,3% do 16%. Z analizy wnika, że średnia wielkość tego wskaźnika dla istniejącej zabudowy wynosi 12,2%. Ustalona w ten sposób wielkość nie pozwala na realizację nowej zabudowy. W analizie urbanistycznej wskazano, że "zabudowa opisana w poz. 6 i 7 znacznie zaniża tą średnią", a bez uwzględnienia tych budynków średnia wyniosłaby 15,4%. Średnią wartość obliczono zatem uwzględniając część tych działek. W ten sposób w analizie nie uwzględniono w całości jedynych działek, które wielkością zbliżają się do działki nr [...] i znajdują się w oddaleniu od drogi publicznej (przy czym są posadowione prostopadle). Tym samym analiza nie obejmuje w pełni jedynych działek, które są podobne do objętej wnioskiem. Dane zgromadzone w analizie wskazują, że teren ten nie charakteryzuje się wysoką intensywnością zabudowy, przy czym czynnik ten maleje wraz z oddalaniem się od drogi głównej. Planowana inwestycja nie tylko nie wpasowuje się w taki ład przestrzenny, lecz jest z nim niewątpliwie sprzeczna. Zestawienie planowanej inwestycji z obszarem analizowanym prowadzi do wniosku, że przewiduje ona rozwiązania nieznane na tym terenie również w zakresie realizacji budynków po obu stronach drogi wewnętrznej, równoległej do drogi publicznej. Wprowadza zabudowę oddaloną od drogi publicznej, jako drugi i trzeci rząd zabudowy. Zastrzeżenie Sądu w niniejszej sprawie dotyczy tego, że wskazane elementy nie występują w ogóle w obszarze analizowanym, co uniemożliwia zrekonstruowanie odpowiedniego wzorca. Elementów takich nie sposób dostrzec nie tylko na pojedynczych działach sąsiednich, ale również w odniesieniu do całego obszaru analizowanego. Prawidłowa ocena obszaru analizowanego powinna prowadzić do wniosku, że zdecydowanie dominuje na nim zabudowa w jednym rzędzie, bezpośrednio przy drodze, a ponadto występuje zabudowa prostopadła do niej. Należy przy tym podkreślić, że na żadnej z działek nie występuje zabudowa mieszkaniowa "w głębi", a na obszarze analizowanym w ogóle nie występuje układ chociażby dwóch rzędów równoległej zabudowy. Planowany element realizacji zabudowy w drugim rzędzie równolegle do drogi publicznej jest zatem nowy na tym obszarze. W tym zakresie należałoby rozważyć, czy został wprowadzony w sposób ewolucyjny. Sąd pierwszej instancji uznał, że "jeden rząd projektowanych budynków w ramach wnioskowanej inwestycji będzie zbieżny z istniejącą zabudową". Wadliwie ocenił natomiast możliwości realizacji zabudowy po obu stronach drogi wewnętrznej. Jest to okoliczność istotna dla sprawy i nie można pominąć, że zabudowa w głębi została przewidziana tak w drugim, jak i w trzecim rzędzie. Takie rozwiązanie przesądza o tym, że wprowadzanie zabudowy w głębi, w oddaleniu od drogi nie następuje stopniowo i harmonijnie. Na obszarze analizowanym w oddaleniu od drogi występuje zabudowa prostopadła do niej. Planowana inwestycja nie nawiązuje zatem do zastanego ładu przestrzennego, gdyż przewiduje zabudowę równoległą do drogi publicznej i do drogi wewnętrznej. W tym miejscu warto przypomnieć, że omawiana zabudowa w głębi charakteryzuje się niższą intensywnością zabudowy. Te okoliczności wskazują na kierunek rozwoju zabudowy w oddaleniu od drogi głównej. Obszar analizowany ściśle wyznacza zabudowę i układy urbanistyczne, które mają znaczenie dla niniejszej sprawy. Warto zatem dostrzec, że planowana inwestycja przewiduje realizację budynków po dwóch stronach drogi wewnętrznej. Również ten element nie jest znany na analizowanym terenie – nie tylko nie ma zabudowy po dwóch stronach drogi wewnętrznej, ale nawet nie występuje zabudowa po dwóch stronach drogi publicznej. Pojawiają się tylko budynki ściśle przylegające do drogi publicznej i wytyczonej prostopadle do niej – po jednej stronie. W tych warunkach nawet zaprojektowanie zabudowy przyległej po obu stronach drogi wewnętrznej jest elementem nowości. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że na obszarze analizowanym nie występują rozwiązania i układy budynków przewidziane w projekcie inwestora. Nie istnieje taka działka, która pozwoliłaby na określenie determinantów zabudowy w planowanym kształcie. Mając na uwadze obszar analizowany należy stwierdzić, że planowana inwestycja wprowadza na nim nowe elementy, nie nawiązując do zastanego ładu przestrzennego. Inwestor planował wprowadzić intensywniejszą zabudowę w stosunku do już istniejącej, zabudowę w oddaleniu od drogi publicznej po obu stronach drogi wewnętrznej, tworząc na tym obszarze nieznany, wyróżniający się układ urbanistyczny. W niniejszej sprawie należało dostrzec, że planowana inwestycja została zaprojektowana w sposób, który istotnie zaburza zastany ład przestrzenny, a w żadnym aspekcie nie nawiązując do istniejących rozwiązań. Nie stanowi uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, nie zmienia go w sposób ewolucyjny, lecz wprost prowadzi do jego całkowitego zaburzenia. W związku z powyższym należy wskazać, że skarga kasacyjna skutecznie podważyła ocenę sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał na względzie przedstawioną powyżej ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.