II OSK 52/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 532/20 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 532/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. K. na uchwałę Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Zarząd Województwa Świętokrzyskiego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512, dalej: u.s.w.), art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194, dalej: u.o.p.d.k.) w związku z art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040, dalej: k.p.) odwołał z dniem [...] marca 2020 r. K. K. ze stanowiska dyrektora E. w P. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą odwołania było prawomocne orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach z dnia [...] października 2019 (sygn. akt [...]) w sprawie K. K. - dyrektora E. w P., uznanej za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W uchwale wskazano również, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego uzyskał uprzednio opinie związków twórczych, związków zawodowych oraz współorganizatora – Burmistrza Miasta i Gminy P. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca bezspornie naruszyła prawo w związku z zajmowanym stanowiskiem. Zauważył przy tym, że art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. literalnie odnosi się do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; nie występuje przesłanka "rażącego naruszenia" czy "istotnego naruszenia" przepisów prawa. Nie jest wymagana również wielość popełnionych naruszeń. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i również zwykłe naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Orzeczenie stwierdzające jej winę zostało dołączone do akt sprawy. Kolejno Sąd zważył, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, a ust. 2 tego przepisu określa elementy, które zawiera statut. Akt ten nie może określać sposobu odwoływania organów zarządzających, gdyż ustawa uprawnia jedynie do statutowego ustalenia trybu ich powoływania. Intencją ustawodawcy było uniemożliwienie modyfikacji ustawowego sposobu odwoływania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury za pomocą statutu. Natomiast w statucie E. w P. (dalej także jako: E.) przewidziano, że dyrektora powołuje i odwołuje organizator w uzgodnieniu ze współorganizatorem tj. Województwo Świętokrzyskie i Gmina P. (§ 2 i § 8 ust. 2 statutu). Sąd przyjął, że taka regulacja stanowi wyraz niedozwolonej modyfikacji ustawowej procedury odwołania ze stanowiska. Status organizatora przysługuje wyłącznie Zarządowi Województwa Świętokrzyskiemu i tylko ten organ mógł zadecydować o odwołaniu dyrektora E. Sąd podkreślił, że statutowi E., nadanemu uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, nie przysługuje przymiot źródła powszechnie obowiązującego prawa, jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym. Z tych względów nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z prawem. K. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, zarzucając powyższemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. bezzasadnie oddalił skargę wobec uchwały Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury E. w P., pomimo że kontrolowana uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które powinno zostać rozważone i uwzględnione przez Sąd Wojewódzki z urzędu, niezależnie od zakresu zarzutów, wniosków skargi, w efekcie czego wyrok Sądu nie posiada znamion wszechstronnej i zobiektywizowanej kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) błędną wykładnię art. 13 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że statut instytucji kultury nie może regulować zasad odwołania jej dyrektora; b) niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, iż w sytuacji, gdy samorządowa instytucja kultury – E. w P. prowadzona jest przez dwa samorządy, a zatem dwóch równorzędnych organizatorów do odwołania dyrektora tej instytucji uprawniony jest wyłącznie jeden z nich, a to Województwo Świętokrzyskie; i alternatywnie zarzut: c) niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. oraz § 8 pkt 2 Statutu E. będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Zarządu Województwa świętokrzyskiego z dnia [...] października 2012 roku w sprawie nadania statutu E. w P., poprzez uznanie prawidłowości odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora E. pomimo uzyskania negatywnej opinii co do tej czynności od współorganizatora — tj. Gminy P. w czasie gdy z literalnej treści w/w przepisu wynika, że "Dyrektora E. powołuje i odwołuje Organizator w uzgodnieniu Współorganizatorem" stąd ewentualna decyzja uzasadniająca podjęcie w/w uchwały o odwołaniu winna być poprzedzona konsultacjami mającymi na celu dojście do konsensusu w postaci stwierdzenia, że skarżąca winna zostać odwoła lub nie, a jak wynika ze stanu faktycznego sprawy - organizator oraz współorganizator nie dokonali wzajemnych, wymaganych uzgodnień - o czym świadczy opisane wyżej przeciwne stanowisko co do kwestii odwołania przedstawione przez Gminę P. W konsekwencji odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora dokonane zostało z naruszeniem trybu określonego postanowieniami statutu; d) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 3 pkt 6 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, iż skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa uzasadniającego jej odwołanie ze stanowiska dyrektora E. w P. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – albo orzeczenie, co do istoty sporu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W niniejszej sprawie prawidłowe przeprowadzenie postępowania uzależnione jest od ustalenia treści prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie i postawiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania w istocie sprowadza się do tego problemu. Okoliczności te uzasadniają rozpatrzenie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Dyspozycja z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. pozwala m. in. na formułowanie postanowień statutu w zakresie sposobu powołania kandydata na stanowisko dyrektora. Jednakże nie ulega wątpliwości, że tryb powołania dyrektora został uregulowany w art. 15 u.o.p.d.k. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 1216/15). Wobec czego możliwym jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów. Nie jest natomiast dopuszczalne uregulowanie tej kwestii w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 15 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, zaś art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie. Nie ulega wątpliwości, że organizatorem E. jest Województwo Świętokrzyskie (§ 2 Statutu ECB). Gmina P. została wskazana jako "współorganizator". Ustawa nie posługuje się pojęciem "współorganizatora". Chybione jest stanowisko skarżącej kasacyjnej, że nazewnictwo to ma charakter jedynie porządkowy. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której istnieją dwa równoważne podmioty, będące "organizatorami". Świadczy o tym przykładowo treść art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k., z którego wynika, że instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. W świetle powyższych rozważań należy podkreślić, że statut nie przewidział, że oba podmioty są "współorganizatorami" lub "organizatorami", zatem organizator nie uznał ich pozycji za równorzędne. Ze Statutu E. wynika podrzędna rola Gminy P., wobec Województwa Świętokrzyskiego. Ubocznie warto zauważyć, że w sprawie zasięgnięto opinii Gminy P. Należy także wskazać na treść art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k., w którym ustawodawca przewidział, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut E. został nadany przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że E. ma tylko jednego organizatora, którym jest Województwo Świętokrzyskie, mające wyłączne uprawnienie do odwołania dyrektora w trybie art. 15 u.o.p.d.k. Decydujący w tym zakresie jest przepis ustawy, nie zaś sprzeczne z nim postanowienia Statutu E. Wobec powyższych rozważań należało uznać za nietrafione zarzuty naruszenia prawa materialnego wyrażone w punkcie drugim lit. a – c skargi kasacyjnej. Ponadto nie mógł również ostać się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i 145 p.p.s.a. Rozważając zasadność ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że art. 15 ust. 6 pkt 3 (błędnie wskazano ust. 3 pkt 6) u.o.p.d.k. przewiduje odwołanie dyrektora instytucji kultury z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Interpretacja tego przepisu wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pełni zasługuje na aprobatę. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie ustawa nie przewiduje dodatkowych przesłanek odwołania dyrektora ze stanowiska. Z tego względu samo naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem stanowi podstawę do odwołania dyrektora ze stanowiska – bez względu na wagę i rodzaj naruszeń, naganność czynu, wymierzenie kary oraz niezależnie od wystąpienia negatywnych skutków dla instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez sąd I instancji. Z tych powodów należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.