VIII SAB/Wa 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjnego [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewydania postanowienia oddala skargę. Wnioskiem z 20 czerwca 2018 r. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "[...] – Spółka Jawna z siedzibą w Z. (dalej: strona, skarżąca, przedsiębiorstwo, spółka), powołując art. 51 ust. 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 t.j., dalej: u.p.z.p.), zwróciło się do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] (dalej: Wójt) kary pieniężnej za niewydanie w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie schroniska dla zwierząt wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Pismem z [...] stycznia 2019 r. spółka wniosła o udzielenie wyjaśnień, na jakim etapie procesowym jest skarga dotycząca niewydania przez Wójta w ustawowym terminie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na ww. pismo [...] Urząd Wojewódzki w Warszawie wyjaśnił (pismem z [...] stycznia 2019 r.), że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest postępowaniem odrębnym od merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeprowadzonym z urzędu przez odrębny organ, tj. wojewodę, a stroną takiego postępowania jest wyłącznie organ, który powinien wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konstrukcja powołanego przepisu wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie przez inwestora czy inną stronę postępowania. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest zatem wszczynane z urzędu przez właściwy organ, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzaniu organowi kary. Następnie pismem z [...] czerwca 2019 r. spółka, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t.j., dalej: k.p.a.), wniosła ponaglenie na niewydanie przez Wojewodę postanowienia z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Po otrzymaniu postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, spółka [...] stycznia 2020 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody w związku z niewydaniem w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. postanowienia o wymierzeniu grzywny Wójtowi za niedochowanie terminu 65 dni na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu przysługującego mu roszczenia w postaci uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakłada on również na organ wyższego stopnia obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. Spółka wielokrotnie występowała do Wojewody o udzielenie wyjaśnień, na jakim etapie jest sprawa o wydanie postanowienia w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., otrzymując wyjaśnienia, że sprawa jest w toku, a spółka nie jest jej stroną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia. Wskazał, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez właściwy organ, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Stroną takiego postępowania jest wyłącznie organ, który powinien wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1325, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jej organów. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie spółka zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wymierzenie Wójtowi w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. kary pieniężnej za niewydanie w przewidzianym ustawowo terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten przewiduje, że organ wyższego stopnia wymierza karę pieniężną organowi pozostającemu w zwłoce, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wydawane w tym trybie postanowienie jest zatem rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej. Skarżący spełnił wymóg formalny wniesienia skargi, ponieważ zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. wniósł w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie na bezczynność Wojewody. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 1480/09, publ. cbosa). Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ust. 2 jest wojewoda (ust. 2a). Niewątpliwie regulacja powyższa ma na celu ochronę interesu inwestora polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu przysługującego mu roszczenia w postaci decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując jednak analizy przedmiotowego unormowania należy zgodzić się z organem, że konstrukcja art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie przez inwestora czy inną stronę postępowania. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż podmioty biorące udział w tych postępowaniach są różne, a i przedmiot tych postępowań nie jest ten sam, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi jest związane z przebiegiem (terminowością) postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Konsekwencją regulacji z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest obowiązek organu wyższego stopnia dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. Organ wyższego stopnia zobowiązany jest również wymierzyć karę grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Unormowanie to ma więc w istocie charakter nadzorczy. W oparciu bowiem o stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez właściwy organ rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego odrębnie rozstrzygano. Również wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, a nie substytut odszkodowania dla inwestora. Inwestorowi zaś przysługują w oparciu o przepisy art. 35-37 k.p.a. zwykłe środki zwalczania bezczynności czy przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest zatem wszczynane z urzędu przez właściwy organ (w realiach tej sprawy – Wojewodę), a nie na wniosek inwestora, który w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. W jego sytuacji można jedynie mówić o interesie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna strony, jego uprawnienia i obowiązki są niezależne od tego, czy Wojewoda nałoży na Wójta karę pieniężną. Skoro więc wniosek skarżącego nie mógł wszcząć postępowania w sprawie wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., to całkowicie bezzasadne jest twierdzenie, że Wojewoda pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.