II OSK 689/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 82/20 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr P.7721.145.2019 18 KK w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 82/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę B. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr P.7721.145.2019 18KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S.. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem WSA w Olsztynie było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji z uwagi na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i błędne zakwalifikowanie obiektu rekreacji indywidualnej jako wymagającego pozwolenia na budowę; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 48 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej jako: Pr.bud.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budynek rekreacji indywidualnej posadowiony na działce nr [...] w obrębie [...] gmina [...] wymagał pozwolenia na budowę; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2 Pr. bud. oraz art. 48 Pr. bud. z uwagi na wadliwe uznanie, że orzeczenie w jednym postępowaniu nakazu rozbiórki na podstawie odmiennych podstaw prawnych i trybów legalizacyjnych jest prawnie dopuszczalne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Olsztynie, który wydał skarżone orzeczenie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr P.7721.145.2019 18KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Kluczową do rozstrzygnięcia kwestią było ustalenie, czy organ zasadnie stwierdził, że do obliczonej przez organ powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej powinna zostać doliczona powierzchnia tarasu. Zagadnienie to jest to o tyle istotne, że główna bryła budynku znajdująca się pod jednym dachem ma wymiary 4,8 m x 4,8 m, co daje łączną powierzchnię 23,04 m. Powyższe świadczyłoby o tym, że na budowę takiego obiektu (przyjmując, że stanowi wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m²), w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. wymagane byłoby jedynie zgłoszenie. Jednakże, rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie pozwala na taką kwalifikację prawną spornego obiektu budowlanego. Analiza akt sprawy, w szczególności protokołu kontroli z 24 lipca 2015 r. oraz załączonego do niego zdjęcia, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że do budynku dołączony jest zadaszony taras o powierzchni zabudowy 4,8m x 2,95 m, co daje dodatkową powierzchnię zabudowy wynoszącą 14,16 m. Sumarycznie więc wyznaczana powierzchnia zabudowy - jak stanowi norma PN-ISO 9836;1997 pkt 5.1.2.2. "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu - wynosi 37,20 m². Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że według wspomnianej normy powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (5.1.3.). Jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Norma rozróżnia wśród powierzchni kondygnacje zamknięte i przykryte ze wszystkich stron (a), kondygnacje, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości i które są przykryte np. loggie) b), kondygnacje, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami) lecz nie są przykryte, np. balkony. Powierzchnia całkowita kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3. normy). Wobec powyższego poza kondygnacją główną bryły budynku (zamknięta ze wszystkich stron) jako kolejną kondygnację budynku rekreacji indywidualnej należało doliczyć taras jako powierzchnię kondygnacji niezamkniętej ze wszystkich stron do pełnej jej wysokości, która jest przykryta. Z włączonego w poczet materiału dowodowego zdjęcia z daty przeprowadzenia kontroli 24 lipca 2015 r. wynika jednoznacznie, że budynek jest połączony konstrukcyjnie z tarasem. Przykrywający taras dach poza oparciem na zlokalizowanych od frontu drewnianych słupach tylną swą część opiera bezpośrednio na ścianie frontowej budynku. Można przyjąć, że belki stropowe dachu są konstrukcyjnie powiązane z budynkiem bowiem nie widać słupów, które podtrzymywałyby tylną jego część. Dodatkowo występują elementy balustrady na tarasie, które są dla swojej stabilności przytwierdzone do ściany frontowej budynku. Ponadto występuje funkcjonalne powiązanie budynku z tarasem, który stanowi drogę wejściową do budynku. Połączenie konstrukcyjne i funkcjonalne w pełni zatem uzasadniało obliczenie całkowitej powierzchni obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce skarżącej kasacyjnie z uwzględnieniem tarasu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. i towarzyszące im twierdzenia o braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego przez organy administracji są zatem zupełnie niezasadne. Stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, a odpowiadające mu przepisy prawa zostały właściwie zastosowane. W konkluzji, prawidłowe stanowisko Sądu I instancji znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA w Olsztynie zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności to, że przeprowadzenie legalizacji spornego budynku nie jest możliwe wobec braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Pisza z 30 listopada 2015 r., nr 99/15, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na działce [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego). W tych okolicznościach wydanie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem w trybie art. 48 Pr. bud. było nie tylko uzasadnione, ale i konieczne z uwagi na kategoryczny charakter treści tego przepisu. Przeprowadzenie legalizacji nie było możliwe z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą dokumentacji wymaganej przez art. 48 ust. 3 Pr.bud. Zarzut skarżącej kasacyjnie w zakresie zmierzającym do podważenia prawidłowości zastosowania art. 48 Pr. bud. jest zatem chybiony. W związku z powyższym, konsekwentnie za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 49b ust. 1 i 2 Pr. bud. oraz art. 48 Pr. bud., poprzez orzeczenie w jednym postępowaniu nakazu rozbiórki na podstawie odmiennych podstaw prawnych i trybów legalizacyjnych. Wprawdzie organ wadliwie zastosował art. 49b ust. 2 Pr. bud. jako podstawę wezwania skarżącej kasacyjnie do przedłożenia określonych dokumentów, powinien bowiem jako podstawę tej czynności zastosować art. 48 ust. 2 Pr. bud., nie mniej jednak skoro skarżąca nie przedłożyła wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy, będącej w okolicznościach niniejszej sprawy obligatoryjnym elementem trybu legalizacyjnego, to należy stwierdzić, że uchybienie organu polegające na zastosowaniu wadliwiej podstawy jedynie do wezwania nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazanie prawidłowej podstawy wezwania - art. 48 ust. 2 Pr. bud. - w konsekwencji doprowadziłaby do tego samego skutku - zastosowania przez organ art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud. i wydania nakazu rozbiórki, z uwagi na brak przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.