I OSK 1291/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2064/19, w sprawie ze skargi [...] i [...], na decyzję Głównego Geodety Kraju, z dnia 11 czerwca 2019 r. nr NG-O.025.92.2019.JK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2064/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 11 czerwca 2019 r. nr NG-O.025.92.2019.JK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 kwietnia 2019 r. orzekającej o: 1) odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1997 r., nr GG. 7420-/30/97 o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów - po zmianie rodzaju użytków gruntowych - m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi Płonko, gmina Radomin, w części dotyczącej działki nr [...], [...]) stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], - uchylił decyzję z dnia 11 kwietnia 2019 r. w części określonej w pkt 2 i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1997 r. w tej części, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 11 kwietnia 2019 r. w pozostałej części. Zdaniem organ odwoławczego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia 28 listopada 1997 r. nie orzekała o zmianie użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], a jedynie o klasie gruntu przypisanej do wcześniej ustalonych rodzajów użytków. Nie można się więc zgodzić się ze stanowiskiem Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. - że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu dokonano nie tylko ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale również zmiany określenia użytku gruntowego o czym świadczy sentencja ww. decyzji. Zatem zarzuty wnioskodawców dotyczące nieuprawnionego zaliczenia ich nieruchomości do użytku gruntowego Las, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1997 r. - ponieważ ustalenie rodzajów użytków gruntowych nie było przedmiotem orzekania tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem sądu, skoro decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1997 r. nie orzekała o zmianie użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], a jedynie o klasie gruntu przypisanej do wcześniej ustalonych rodzajów użytków - to prawidłowe jest stanowisko Głównego Geodety Kraju, że zarzuty skarżących dotyczące nieuprawnionego zaliczenia ich nieruchomości do użytku gruntowego Las, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju, mimo że ten naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 129 i art. 16 kpa poprzez orzeczenie co do punktu 2 decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: "WINGiK") z dnia 11 kwietnia 2019 r., mimo że [...] i [...] nie wnieśli odwołania od ww. decyzji w zakresie jej punktu 2, co skutkowało tym, że doszło do rozpoznania sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem, czyli ponad żądanie Stron, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju, mimo że ten naruszył art. 139 kpa poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie w postępowaniu odwoławczym orzeczenia bardziej niekorzystnego dla Strony niż rozstrzygnięcie organu I instancji; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 kwietnia 2019 r., w zakresie pkt 1, mimo że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonał ustaleń, czy przy wydawaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia 28 listopada 1997 r. spełnione zostały wszystkie wymagania proceduralne wynikające z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, z 1957 r. Nr 5, poz. 21 oraz z 1972 r. Nr 49, poz. 317) oraz czy ewentualny brak spełnienia tych wymagań skutkował nieważnością decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczą kwestią w niniejszym postępowaniu jest podkreślenie, że w postępowaniu nieważnościowym, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy oraz zaaprobował Sąd I instancji – kontrolowana była decyzja z dnia 28 listopada 1997 r. o zatwierdzeniu klasyfikacji gruntów, której przedmiot wyznaczał zrealizowane przez organy postępowanie nadzwyczajne – postępowanie nieważnościowe (zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Nie dotyczyła zmiany rodzaju użytku. Zatwierdzenie klasyfikacji gruntów miało miejsce w oparciu o zaktualizowaną mapę klasyfikacyjną sporządzoną przez uprawnionego klasyfikatora. Czyli kontrolowana decyzja orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Na początek warto jednak wskazać na nieprawidłowość zbudowania zarzutów kasacyjnych i oparcia ich (wszystkich) na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to na kanwie tego przepisu winny być skonstruowane wszystkie zarzuty. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem go nie stosował. Odnosząc się do orzeczenia o niezaskarżonej części decyzji wskazać trzeba, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (art. 128 k.p.a.), co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem, niezależnie od treści i zarzutów odwołania, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć w całości sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji (dwuinstancyjności postępowania) polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc jednak na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy niejako od nowa. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2020, I GSK 1725/18, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 i art. 16 k.p.a. W konsekwencji omówionej argumentacji za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Organ miał obowiązek rozstrzygnąć o całości decyzji i całości postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 879–885). Jak już wskazano wniesienie odwołania uruchamia postępowanie niejako od nowa. Na tym zasadza się zasada dwuinstancyjności postępowania, by strona miała możliwość otrzymać dwukrotne rozpoznanie sprawy w całości przez dwa niezależne od siebie organy. Skoro zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie jest istotne w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie, a także czy w stosunku do całej decyzji czy jedynie jej części. Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać całą sprawę, a nie jedynie ograniczyć się do rozpoznania zarzutów odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Rozumienie art. 139 k.p.a. i wynikającego z niego zasady zakazu reformationis in peius sprowadza się do gwarancji procesowych praw strony – strona, składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie (zob. np. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 330 i n.; A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne..., s. 233). Dlatego wyjaśnienia wymaga, że "organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji powodów, dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle komentowanego przepisu" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 139; wyrok NSA z 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17, LEX nr 2442873). Zakaz reformationis in peius nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 3301/14, LEX nr 2177221). W konsekwencji powyższego odmówić słuszności należało także zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wykazano słusznie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego w niniejszej sprawie, który po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał zasadnie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczy zatwierdzenia klasyfikacji gruntów, czyli orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Tym samym organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, ani części tej decyzji w sprawie zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, gdyż decyzja z 1997 roku nie orzekała o zaliczeniu gruntów do użytków gruntowych. Jak słusznie wskazał Główny Geodeta Kraju postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma na celu ustalenie, na podstawie cech genetycznych gleb, klas bonitacyjnych gleb ze względu na ich jakość produkcyjną i określane jest w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych na podstawie ich cech i innych przesłanek określały inne przepisy rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd to dwa różne postępowania. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1997 r. nie orzekała o zmianie użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], a jedynie o klasie gruntu przypisanej do wcześniej ustalonych rodzajów użytków. A ponieważ Główny Geodeta Kraju w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu – słusznie w ocenie Sądu nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - to zobowiązany był do uchylenia decyzji organu I instancji w części, w której stwierdzała ona nieważność tej odpowiadającej prawu decyzji, by nie wprowadzić oraz nie utrwalić stanu niezgodnego z prawem. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.