I GSK 1725/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 853/16 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 853/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Częstochowie z 27 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] – dalej: strona - wniósł o przyznanie płatności na rok 2015. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Częstochowie decyzją z 13 maja 2016 r. odmówił stronie przyznania płatności na rok 2015: 1) płatności do bydła - 2015 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł., która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych; 2) płatności do krów - 2015 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z EFRG lub EFRROW w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych; oraz przyznał: 1) jednolitą płatność obszarową - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 2) płatność za zazielenienie - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3) płatność redystrybucyjną - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 4) płatność dla młodych rolników - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 5) płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - 2015 w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 6) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie decyzją z 27 lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła strona. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Gliwicach podkreślił, że strona wniosła odwołanie wyłącznie w zakresie odmowy przyznania płatności do bydła i krów. Nie wniósł środka zaskarżenia w zakresie przyznania: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, redystrybucyjnej, dla młodych rolników, do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych oraz odnośnie kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.2016.23 dalej: k.p.a.) co oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ ten może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego, lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Sąd I instancji podkreślił, że odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W kodeksie postępowania administracyjnego, co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może wyłączać automatycznie takiej możliwości. Wobec tego przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie WSA w postępowaniu odwoławczym nie jest wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy, bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Oznaczałoby to, bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, narażając organ na zarzut nieważności postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podał, że decyzja organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez stronę staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 16 k.p.a.), zatem z tego też względu nie może zostać poddana kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Ustalenie, zatem w sposób precyzyjny zakresu odwołania ma istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ II instancji. W związku z powyższym skoro strona jednoznacznie wnosi odwołanie tylko w zakresie odmowy przyznania płatności do bydła i krów a zarazem jego argumentacja dotyczyła wyłącznie tej kwestii to tym samym w zakresie przyznania pozostałych płatności decyzja stała się ostateczna. Wobec tego wydanie przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie rozstrzygnięcia o treści: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 13.05.2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Częstochowie" należy uznać za nieprawidłowe rozpoznanie odwołania i orzeczenie z urzędu a jednocześnie nie rozpatrzenie istoty wniesionego środka zaskarżenia. Powyższe uchybienie powoduje naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie rozpoznał prawidłowo zakresu wniesionego odwołania. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie z 27 lipca 2016 r., i uznanie, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji działał z urzędu, podczas gdy wniesienie odwołania skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy, bez względu na zakres zaskarżenia decyzji odwołaniem oraz, wniesienie odwołania od części decyzji nie powoduje, że w pozostałej części decyzja staje się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji działał z urzędu, podczas gdy wniesienie odwołania skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy, bez względu na zakres zaskarżenia decyzji odwołaniem oraz wniesienie odwołania od części decyzji nie powoduje, że w pozostałej części decyzja staje się ostateczna. Takie stanowisko WSA jak wskazał organ, jest nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, uznając za wadliwe stanowisko Sądu I instancji. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), strona postępowania ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji. Z przepisu art. 127 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Przedmiotem odwołania jest, więc decyzja administracyjna, jako akt rozstrzygający sprawę, co do istoty albo w inny sposób kończący postępowanie. Jak wynika z powyższego przepisu postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony, jaką jest wniesienie odwołania sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień dlań przewidzianych. Przechodząc zaś do uprawnień organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym podkreślić należy, że organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego. Jednocześnie uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Czyni tak wówczas, gdy jego rozstrzygnięcie sprawy jest takie samo, jak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Taka decyzja jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słuszna lub że dotknięta jest wadą nieistotną albo że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 139 k.p.a. Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99). Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku zaskarżenia przez stronę decyzji wydanej w pierwszej instancji w części, część decyzji, która nie została zaskarżona staje się ostateczna i tym samym nie podlega rozpoznaniu przez organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji, jest nieprawidłowe (tak też, NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 300/18). Należy zauważyć przy tym, że decyzja organu pierwszej instancji przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, ma charakter jednolity, gdyż zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcia nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie te są następstwem rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, stanowiącego całość. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 §1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do merytorycznego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p. p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ocena okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do odstąpienia od zasądzenia od strony kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z zasadą słuszności brak jest podstaw do ponoszenia odpowiedzialności finansowej przez [...] za wynik postępowania kasacyjnego.