II OSK 622/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 658/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2020 r. znak ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 658/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej M. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 i art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości może być oparte na błędnym stanie faktycznym, i nie jest konieczna jego weryfikacja, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że decyzja następcza w postaci pozwolenia na budowę jest decyzją prawidłową, pomimo iż oparta jest konsekwentnie na decyzji wadliwej, 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 stycznia 2020 w sytuacji, w której decyzja GINB wydana została z naruszeniem przepisów, tj. art. 77 i 7 k.p.a.; w kontekście ustalenia przyczyn wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, opierającej się o wadliwą decyzję lokalizacyjną; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie niezasadne, bowiem Sąd Wojewódzki, kontrolując podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, uwzględnił w sposób prawidłowy wymogi proceduralne wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a., jak też regulację art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych i doprecyzowanych w ich uzasadnieniu. Wskazać należy, że skarżący tak jak we wcześniejszych środkach zaskarżenia, również w skardze kasacyjnej sformułował zarzuty, w których kwestionuje zgodność z prawem decyzji wydanych w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na wady postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody P. z 17 kwietnia 2019 r., ustalającą lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. W szczególności w skardze kasacyjnej podtrzymane zostały twierdzenia, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie zostało zweryfikowane oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością (oznaczoną jako działka nr ...) na cele budowlane. Zdaniem strony skarżącej decyzja lokalizacyjna z 17 kwietnia 2019 r. nie mogła stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wydana została w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem poprzednich właścicieli działki nr ..., a z pominięciem skarżącego, który od 1 lutego 2019 r. stał się właścicielem tej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że zarówno organ odwoławczy, jak również Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący odniosły się do stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu oraz skardze. Podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego wszystkie okoliczności istotne dla ochrony interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości objętej treścią decyzji Wojewody z dnia 11 października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych RP i RL wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 28 stycznia 2020 r., badając spełnienie warunków z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, wskazał trafnie na złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że tytuł prawny do działki o nr ew. ... obr. S., gmina S. uzyskał na mocy decyzji Wojewody z 17 kwietnia 2019 r., ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy, wskazując na regulację art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1554 ze zm.; dalej: ustawa z 24 kwietnia 2009 r.), wyjaśnił, że w pkt 9 decyzji lokalizacyjnej z 17 kwietnia 2019 r. Wojewoda P. ustalił wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości o nr ew. ..., przy czym zaznaczył, iż zgodnie z art. 20 ust. 14 wym. ustawy z 24 kwietnia 2009 r. z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3 i 6a oraz art. 24 ust. 1, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu. Jednocześnie organ zaznaczył, że w myśl art. 24 ust. 1 wym. ustawy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, ocenie nie podlegało postępowanie zakończone decyzją lokalizacyjną z 17 kwietnia 2019 r. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, aby zakwestionować ocenę organu odwoławczego wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki wyjaśniając uwarunkowania prawne wydanej decyzji zaakcentował prawidłowo, że stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę. W konsekwencji, skoro w dacie rozpatrywania sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja lokalizacyjna z 17 kwietnia 2019 r., to organy obu instancji nie były uprawnione do sprawdzania prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, jak też postępowania poprzedzającego jej wydanie. Ewentualna kontrola legalności decyzji lokalizacyjnej mogła być dokonana wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, lecz dopóki decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego, to była wiążąca w sprawie pozwolenia na budowę. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że samo wydanie postanowienia Wojewody P. z dnia 10 lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną z 17 kwietnia 2019 r. nie mogło podważyć kontrolowanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki, akceptując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, prawidłowo wskazał, że zasadnicze znaczenia dla oceny legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę miały konsekwencje prawne wynikające z przepisów art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 14 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. Zgodzić się należało również ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zarzuty skarżącego odnoszące się do postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji oraz decyzji z 17 kwietnia 2019 r. nie podlegały weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Jak trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji podlegała natychmiastowemu wykonaniu, zatem w dacie wydania decyzji Wojewody z 11 października 2019 r. inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, konkretnie działkę nr ... na cele budowlane, natomiast kwestia formy i wysokości odszkodowania należnego skarżącemu stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Mając na uwadze zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne zawarte w kontrolowanych decyzjach, na aprobatę zasługiwało również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom ustanowionym w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.