I SA/Wa 2173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 2173/19 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1982 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele I. kat. [...] o pow. [...] ha, I. kat. [...] opow. [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha, obj. Lwh [...] c.d. KW [...] w kwocie [...] zł (pkt 2 decyzji), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1982 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od powyższej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem sprawy jest ocena pod kątem wad nieważnościowych decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. B. zarzuciła że odszkodowanie ustalone zostało przy braku powołania biegłych przez uprawniony podmiot oraz przy braku obecności i braku wysłuchania opinii biegłych na rozprawie administracyjnej, poprzez ustną opinię biegłego bądź poprzez odczytanie pisemnej opinii biegłego. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ wojewódzki nie dokonał samodzielnego zbadania, czy kontrolowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. nie posiada wad wskazanych wart. 156 § 1 k.p.a. a nie wymienionych przez wnioskodawczynię we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazując, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wyjaśnił, że podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 7 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. O miejscu i terminie rozprawy, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowy zobowiązany był zawiadomić na co najmniej 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powziął wiadomość. Na podstawie archiwalnych akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że pismem z dnia [...] lipca 1981 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, informując jednocześnie, iż termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczony został na dzień 30 lipca 1981 r. Z rozdzielnika adresowego zawiadomienia wynika, iż pismo to wysłane zostało do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości (w tym również do Z. B. - co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru), a ponadto przekazane celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres siedmiu dni. Rozprawa ta odbyła się wprawdzie w dniu 29 lipca 1981 r., jednakże treść protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że Z. B. brała w niej udział. Uchybienia tego nie można zatem zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ww. protokołem Z. B. wskazała, że wyraża zgodę na wywłaszczenie. W przedmiotowej rozprawie nie brał natomiast udziału biegły. Minister Inwestycji i Rozwoju w tej kwestii podzielił przytoczony przez Wojewodę [...] pogląd judykatury, zgodnie z którym nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 4 ustawy, jednakże naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności najistotniejsze jest zatem ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12 publ. CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w tym wyroku, sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczanej co do wysokości odszkodowania na podstawie opinii biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej wynika, że Z. B. zarówno w trakcie rozprawy, jak i w późniejszym toku postępowania nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani przyjętych stawek, ani w końcu wysokości ustalonego na podstawie opinii biegłych odszkodowania. Właścicielka wywłaszczonej nieruchomości nie złożyła również odwołania od decyzji wywłaszczeniowej w zwyczajnym toku instancji. Co więcej, skarżąca także w postępowaniu nadzorczym nie wykazała, aby podnoszone przez nią nieprawidłowości, takie jak brak udziału biegłego na rozprawie, w jakikolwiek sposób rzutowały na wysokość ustalonego kwestionowanym orzeczeniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. odszkodowania. Jak wyjaśnia judykatura, przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał "wysłuchania opinii biegłych", które były podstawą do ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13, pubi. CBOSA). Organ wskazał, że choć biegli w niniejszej sprawie nie uczestniczyli w samej rozprawie, to poprzez sporządzenie opinii - brali oni udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. W archiwalnych aktach sprawy zachowały się elaboraty szacunkowe sporządzone w maju 1981 r. oraz październiku 1981 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości inż. M. G. oraz elaborat sporządzony w listopadzie 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych mgr inż. M. K.. Sporządzenie przez biegłego inż. M. G. kolejnego elaboratu szacunkowego w październiku 1981 r. związane było w wejściem w życie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim [...], które ustanawiało stawki odszkodowania za wywłaszczany grunt w innej wysokości niż wynikające z dotychczas obowiązującego zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., które biegły przyjął za podstawę wyliczeń w elaboracie szacunkowym sporządzonym w maju 1981 r. Co istotne, zaktualizowana opinia biegłego sporządzona z uwzględnieniem stawek przewidzianych w zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r. była korzystniejsza dla właścicielki nieruchomości, gdyż wywłaszczany grunt w elaboracie szacunkowym z maja 1981 r. wyceniony został na kwotę [...] zł, zaś w późniejszym elaboracie z października 1981 r. grunt wyceniony został na kwotę [...] zł. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] marca 1982 r. podstawą do obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalane było: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i w strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Stosownie do art. 8 ust. 9 ww. ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Zgodnie z §[...] zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5- izbowego dla obliczenia odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym, koszt wybudowania domu jednorodzinnego 5- izbowego, stanowiący podstawę do obliczenia odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 1958 r., został ustalony w wysokości [...] zł. Stosownie do §[...] ust. [...] zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim, stawka odszkodowania za wywłaszczone grunty położone w III strefie pośredniej za obszar przekraczający wielkość działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na wybudowanie domu jednorodzinnego - wynosiła 30 zł za 1 m2. Jak już wskazano powyżej, odszkodowanie za wywłaszczany grunt o powierzchni [...] m2 ustalone zostało w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości w październiku 1981 r. Zgodnie z przedmiotową opinią wartość wywłaszczanego gruntu równego obszarowi działki normatywnej ([...] m2) ustalona została przez biegłego na kwotę [...] zł (8% kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego, które wynosiły [...]). [...] X 8% = [...] zł. Odszkodowanie za pozostały obszar wywłaszczanego gruntu wyliczone natomiast zostało jako iloczyn pozostałej powierzchni gruntu oraz stawki 30 zł za 1 m2, która wynika z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r., co dało kwotę [...] zł. [...] m2 - [...] m2= [...] m2 [...] 2 x 30 zł = [...] zł Mając na uwadze powyższe, łączna kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt wyniosła [...] zł i kwotę w takiej właśnie wysokości przyznano w kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. jako odszkodowanie za wywłaszczony grunt. [...] zł + [...] zł = [...] zł Jak wynika z treści decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. odszkodowanie za znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości składniki budowlane ustalone zostało zgodnie z art. 8 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do treści art. 8 ust. 10 ww. ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalno-pensjonatowy powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 11 powołanej ustawy odszkodowanie za inny budynek niż określony w ust. 10 powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; odszkodowanie to nie mogło przekraczać technicznej wartości budynku wywłaszczanego po uwzględnieniu jego zużycia i zniszczenia. Jeżeli na gruncie stanowiącym własność tej samej osoby lub współwłasność tych samych osób znajdowało się kilka takich budynków, łączne odszkodowanie za wszystkie takie budynki powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości nie wymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11 niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie mogło przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości. Odszkodowanie za składniki budowlane przyznane zostało w kwocie [...] zł. tj. w kwocie ustalonej jako wartość składników budowanych przez biegłego w elaboracie szacunkowym sporządzonym w maju 1981 r. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. przyznane zostało również odszkodowanie za składniki rolne znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie to ustalone zostało w oparciu o art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za plantację kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejszało się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynikała z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności. Odszkodowanie za składniki rolne ustalone zostało w kwocie [...] zł przyjętej stosownie do ustaleń wartości składników rolnych określonej w opinii z listopada 1980 r. sporządzonej przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych. Reasumując, Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionych biegłych, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Tym samym nie można stwierdzić, iż przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącej, iż sporządzenie opinii przez biegłych niepowołanych przez organ, a zleconych przez wnioskodawcę będącego stroną zainteresowaną wywłaszczeniem a więc w ocenie skarżącej stronniczą, świadczy o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych, mgr inż. M. K. oraz elaborat szacunkowy sporządzony w maju 1981 r. przez biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds. wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości, inż. M. G. powstały na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Naczelnikiem Dzielnicy [...], zaś operat sporządzony w październiku 1981 r. przez biegłego inż. M. G. w związku z wejściem w życie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1981 r. powstał w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Autorami elaboratów byli niezależni od wnioskodawcy uprawnieni biegli rzeczoznawcy z listy Prezydenta Miasta [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, zgodnie z którym oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1806/13, publ. CBOSA), Ponadto nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1806/13 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego również i z tego powodu, że po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, sporządzenie w niniejszej sprawie opinii przez biegłych niepowołanych przez organ wywłaszczeniowy stanowiło wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Kontrolowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. zawiera wszystkie ww. elementy. Orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość ustalonego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Organ wyjaśnił, że w części kontrolowanej decyzji dotyczącej odszkodowania wskazano wyłącznie parcelę nr [...] o pow. [...] m2, podczas gdy wykaz wywłaszczonych nieruchomości objętych pkt 2 decyzji wymieniał parcele I. kat. [...] o pow. [...] ha, I. kat [...] o pow. 0,0680 ha oraz I. kat. [...] o pow. [...] ha gm. kat [...]. Jak słusznie wyjaśnił organ wojewódzki - porównując kwotę przyznanego kontrolowaną decyzją odszkodowania z treścią elaboratów szacunkowych, w oparciu o które kwota ta została przyznana, tj. elaboratów sporządzonych przez biegłego inż. M. G. w maju 1981 r. i październiku 1981 r. oraz elaboratu sporządzonego przez biegłego M. K. w listopadzie 1980 r., nie budzi wątpliwości, że łączna kwota ustalonego odszkodowania obejmuje odszkodowanie za wszystkie wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r. parcele. Łączna kwota odszkodowania za parcele I. kat. [...] , I. kat. [...] oraz I. kat. [...] , gm. kat. [...] równa jest bowiem sumie odszkodowania przyznanego w pkt 2 decyzji na rzecz właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym, choć niewymienienie wszystkich parcel w treści decyzji dotyczącej odszkodowania było wadliwe, w tych okolicznościach uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że specyfika opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego przejawiała się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż w niniejszej sprawie doszło także do rażącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż znajdująca się w aktach sprawy oferta z dnia 6 marca 1981 r. nie została doręczona właścicielce wywłaszczanej nieruchomości, należy wskazać iż w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że ze względu na określony przez samą wnioskodawczynię zakres zaskarżenia (ograniczający się jedynie do kwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość), istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. było wyjaśnienie, czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewodę [...] prawidłowo dotyczyło zatem wyłącznie oceny legalności decyzji w części obejmującej przyznane odszkodowanie. Powyższy zarzut nie mógł zatem być zbadany w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nadzorczym, bowiem jego istota dotyczyła czynności podejmowanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem zarzut ten wykracza poza zakres żądania wskazany przez skarżącą. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zmienić rodzaju sprawy, gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2946/12, publ. CBOSA). Tym samym Minister Inwestycji i Rozwoju w niniejszym postępowaniu, podobnie jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewoda [...], nie jest uprawniony do oceny kwestii spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju organ wojewódzki prawidłowo uznał, iż kontrolowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1982 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...] na cele IV etapu organizacji hałdy żużla i odpadów stałych w części w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B. za wywłaszczoną nieruchomość nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła Z. B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Ponadto, co trzeba podkreślić, co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Zatem, ewentualne stwierdzenie naruszenia procedury nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Tego typu naruszenia, jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji - muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia. Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ wywłaszczeniowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialnoprawnych kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia. Jeśli chodzi o nieobecność biegłych na rozprawie to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, wyrażono pogląd, że "brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Innymi słowy nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżącą czy też ówcześnie przez obecnych na rozprawie kwoty odszkodowania (ani podczas rozprawy ani w jakiejkolwiek innej formie po wydaniu ww. decyzji) nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Trzeba podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, co szczegółowo wykazał organ przywołując zarówno jego podstawy faktyczne jak i prawne, a czego skarżąca nie zakwestionowała ani w toku postępowania, ani w skardze. Wskazanie na niedociągnięcia proceduralne nie stanowi o wadliwości materialno-prawnej kwestionowanej decyzji. W skardze strona skarżąca nie podniosła wadliwości operatu szacunkowego, nie wskazała też na jakikolwiek przepis prawa materialnego, który przy wycenie został naruszony, a tym bardziej - że został on naruszony w sposób rażący. Jeśli chodzi o kwestie dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Mianowicie zgodnie z jej art. 8 odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie - również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano też uprawy. W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy czyli na podstawie przepisów przywoływanej ustawy oraz przepisów wykonawczych a skarżąca wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionuje (por. aktualny co do zasady wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnia tę kwestię, a wobec tego nie stwierdzono by orzeczenie naruszało prawo. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Organ rzeczowo punkt po punkcie odniósł się do całości archiwalnego materiału dowodowego. W aktach są dowody na uczestnictwo skarżącej w procedurze wywłaszczeniowej i na jej udział w spotkaniu ją poprzedzającym. Z akt wynika także, że w sprawie zostały sporządzone odpowiednie operaty szacunkowe. Ich prawidłowości merytorycznej (jak wskazano wyżej) skarżąca nie kwestionuje a jedynie podnosi, że zostały sporządzone na zlecenie podmiotu na rzecz którego wywłaszczenie następowało. Taka praktyka była oczywista w świetle obowiązku proponowania przez inwestora dobrowolnego wykupu gruntów niezbędnych dla realizacji danego celu publicznego. Oferta wykupu gruntu również musiała się opierać o dokonane uprzednio wyceny. Aby skutecznie podnosić wadliwość operatu szacunkowego skarżąca winna wykazać jego nieprawidłowości i ich wpływ na wynik sprawy a nie jedynie kwestionować podmiot zlecający (zwłaszcza że operat był oparty o ceny sztywne). W sprawie, w świetle akt wywłaszczeniowych, nie budzi wątpliwości, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu i ostatecznie nie kwestionowała zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec tego podnoszenie po wielu latach wadliwości proceduralnych stanowi rodzaj nadużycia prawa do kwestionowania bez jakiegokolwiek merytorycznego argumentu orzeczenia sprzed kilku dekad. Z akt wynika w szczególności, że oficjalnie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek [...] w [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. a rozprawa wywłaszczeniowa miała miejsce [...] lipca 1981 r. Do stron postępowania, w tym Z. B. Inwestor jeszcze w marcu 1981 r. wystosował pisma zawierające propozycję dobrowolnego wykupu nieruchomości, wskazując jednocześnie cenę wykupu. Na spotkaniu w dniu 29 lipca 1981 r. skarżąca wyraziła zgodę na wywłaszczenie. Znała wówczas wysokość odszkodowania, ponieważ została ona przedstawiona w piśmie [...] w piśmie z marca 1981 r. Nawet jeżeli, jak twierdzi skarżąca, propozycji tej nie otrzymała, to nie budzi wątpliwości, że w dniu 29 lipca 1981 r. znała zarówno zasady , jak i wysokość odszkodowania i się na nią zgadzała. Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym, jak podkreślono na wstępie, w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone - doszło do rażącego naruszenia prawa. Zarzuty skargi, o ile potwierdziłaby się ich zasadność, mogłyby co najwyżej stanowić podstawę postępowania odwoławczego, a nie postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie po wielu latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z 1982r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje zaś wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.