I OSK 2946/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 558/12 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 558/12, po rozpatrzeniu skargi R. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wiceprezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., wydaną na podstawie art. 1, 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu od R. Z. nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1633 m2 oraz o odszkodowaniu na jego rzecz w wysokości 29 394 zł. Pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 sierpnia 2009 r., R. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1977 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji m.in. stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę do spraw rolnych z listy Wojewody Katowickiego. Biegły dokonał wyceny przedmiotowych działek łącznie z działkami nr [...] i nr [...], które zostały wywłaszczone decyzją Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1977 r. Rzeczoznawca wyliczył wartość działek nr [...] i nr [...] na kwotę 29 394 zł, przyjmując jako stawkę za 1 m2 - 3,60 zł powiększoną pięciokrotnie, a zatem 18 zł za m2. Odnośnie natomiast działek nr [...] i [...] rzeczoznawca przyjął, że 500 m2 z ich powierzchni, jako obszar równy działce normatywnej, podlega wycenie odpowiadającej 9,2% kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pięciu izbach, ustalając je na kwotę 40 480 zł, reszta z ich powierzchni (1662 m2) została wyceniona identyczną metodą jak działki nr [...] i nr [...] na kwotę 29 916 zł. W ramach procedury wywłaszczeniowej Prezydent Miasta B. przeprowadził w dniu [...] czerwca 1977 r. rozprawę administracyjną z udziałem właściciela gruntu, przy czym - jak wynika z jej protokołu - biegły nie był na niej obecny. Jednocześnie organ podkreślił, że niewątpliwie Prezydent Miasta B. naruszył dyspozycję art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże, w jego ocenie, uchybienie to nie jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, a wobec tego nie ma charakteru rażącego. W zakresie ustalenia odszkodowania kwestia rażącego naruszenia prawa winna być rozpatrywana przede wszystkim w świetle skutków, jakie naruszenie wywarło w sferze ekonomicznej wywłaszczanego właściciela gruntu. Przedmiotowe naruszenie nie miało natomiast wpływu na kwestionowaną decyzję w zakresie ustalenia odszkodowania, czyli na jego wysokość. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. Z. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz zostały wezwane na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wyznaczoną na dzień [...] czerwca 1977 r. Minister przytoczył treść art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i podkreślił, że z powołanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz że rozprawę przeprowadzono, a jedynie nie brał w niej udziału biegły. Jednocześnie organ podkreślił, że biegły, aczkolwiek nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Minister wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz że cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54), zgodnie z którym cena gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36 tysięcy zł za 1 ha. Wyliczając odszkodowanie, należało dokonać przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i stawek według obowiązujących tabel, tj. 1633 m2 x 3,60 zł = 5868,8 zł. Jak wynika z odesłania przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. do przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1b tej ustawy odszkodowanie ustalało się za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych do gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Zatem, zdaniem Ministra, maksymalne odszkodowanie, jakie mogło być przyznane za wywłaszczoną nieruchomość, mogło być podwyższone pięciokrotnie, tj. do kwoty 29394 zł i takie w zaskarżonej decyzji zostało przyznane. Tym samym ustalona przez biegłego wysokość odszkodowania została wyliczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zarzut braku celu publicznego przedmiotowego wywłaszczenia wykraczał poza zakres żądania wskazany przez skarżącego, w związku z czym postępowanie nadzorcze przed Wojewodą Śląskim dotyczyło oceny legalności zaskarżonej decyzji w części obejmującej przyznane odszkodowanie. Podkreślił on również, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia nie podlegała ocenie w tym postępowaniu. Skargę na tę decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. Z.. Domagając się jej uchylenia wskazał m. in., że nigdy nie nastąpiło zrealizowanie publicznego celu wywłaszczenia, będącego konstytucyjnym warunkiem koniecznym wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego otrzymana kwota odszkodowania była rażąco niska, odbiegająca od realnej wartości, narzucona z urzędu. Ponadto podkreślił, że w rozprawie nie brał udziału biegły, jedynie sporządził on pisemną opinię szacunkową, co narusza w sposób rażący – wbrew stanowisku organu – ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 558/12 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik i dlatego uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji i wyjaśnił, że w jego ocenie z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy naczelnika powiatu, w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Jak podkreślił Sąd I instancji, analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, wskazanych w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy, powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., we własnym zakresie dokonał wyliczeń co do wysokości odszkodowania, zatem organ nie zachował trybu określonego w art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej i wydał decyzję bez uzyskania stosownej opinii, o której mowa w powyższym przepisie. Opinia biegłych, wymagana zgodnie z powołanym przepisem, nie została w sprawie w ogóle sporządzona. Sąd podkreślił, że opinii takiej, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] stycznia 1977 r. Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji wywiódł, że przedmiotowa opinia sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (które jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nastąpiło w dniu [...] maja 1977 r.), na zlecenie Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B., tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Sądu I instancji nie miał wątpliwości, że nie jest to opinia, o której mowa w art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie, bowiem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu, a tym samym bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Z tego powodu, w ocenie Sądu I Instancji, decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1977 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania, wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z kolei oznacza, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał je za niezasadne. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności tylko dlatego, że nie ma w niej powołania się na upoważnienie do wydania decyzji. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego braku realizacji celu wywłaszczenia, Sąd stwierdził, że zbadanie tej okoliczności byłoby istotne, ale w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania kwestia ta nie podlega ocenie organu, pozostając bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Natomiast odnosząc się do zarzutu dokonania wywłaszczenia na cel niebędący publicznym Sąd I instancji wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W złożonej skardze skarżący organ zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1 - postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, - art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu; 2 - prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał w rozpatrywanej sprawie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydent Miasta B. z dnia [...] lipca 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną od R. Z. nieruchomość położoną w B., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...]. W związku z tym przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1977 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W tej sytuacji, a w szczególności ze względu na określony przez wnioskodawcę zakres jej zaskarżenia ograniczający się jedynie do kwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy z 1958 r., było wyjaśnienie, czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy. W związku z tym przypomnieć należy, że stosownie do art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalane była na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1977 r., uczestnicząca w rozprawie B. Z. nie wniosła żadnych zastrzeżeń i wyraziła zgodę na wejście na wywłaszczany teren. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę do spraw rolnych J. C. z dnia [...] stycznia 1977 r. sporządzony został na zlecenie Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B., tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Strony postępowania wywłaszczeniowego nie odwołały się od tej decyzji i stała się ona ostateczna z dniem [...] lipca 1977 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie strona po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszała do jego wysokości żadnych uwag, a w doręczonej decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. były przedstawione zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzona za zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłych właścicieli kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonej opinii. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić trzeba, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (np. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10, z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1219/11 oraz sygn. akt I OSK 1274/11, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12 oraz z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2879/12). Oznacza to, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" (art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - M.P. Nr 7, poz. 54). Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby. Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że opinia sporządzona przez rzeczoznawcę przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań, nie stanowi opinii, w oparciu o którą można było ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 22 (uprzedni 21) ustawy należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłych powołanych na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące. Oceniając zatem zaskarżone decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa procesowanego, a więc naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bowiem stanowisko Sądu I instancji, a w konsekwencji sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest wynikiem przyjętej przez ten Sąd pewnej odmiennej koncepcji rozumienia i funkcjonowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.