I OSK 1826/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 53/12 w sprawie ze skargi R. Ł., P. Ł., A. Ł., M. Ł. i P. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od R. Ł., P. Ł., A. Ł., M. Ł. i P. Ł. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 53/12 po rozpoznaniu skargi A. Ł., R. Ł., P. Ł., M. Ł. i P. Ł. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury w/w decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,48 ha, stanowiącej własność S. Ł. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., orzeczono o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości, przyznając jednocześnie właścicielce S. Ł. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 3456 zł. Pismem z dnia 27 lutego 2007 r. R. Ł., P. Ł., J. Ł. (w miejsce którego wstąpili A. Ł., M. Ł. i P. Ł.), działający jako następcy prawni S. Ł., wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. R. Ł., P. Ł., A. Ł., M. Ł. oraz P. Ł. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że strony zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wezwane zostały na rozprawę wywłaszczeniową wyznaczoną na dzień 17 maja 1972 r. Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i podkreślił, że z powołanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej oraz że wnioskodawcy postępowania nie kwestionują faktu przeprowadzenia rozprawy, a jedynie podnoszą niepowołanie i brak biegłego na rozprawie. Z zachowanych szczątkowych akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy powołał właściwego biegłego z listy wojewody w osobie mgr inż. J. D., który sporządził datowany na dzień 5 lutego 1971 r. operat szacunkowy, którego przedmiotem była nieruchomość należąca do S. Ł. S. Ł. znała opinię biegłego, gdyż jak wskazano w treści wniosku o wywłaszczenie ww. właścicielka nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za proponowaną cenę, ustaloną przez biegłego w szacunku z dnia 5 lutego 1971 r., żądając zapłaty w wysokości 75000 zł. Organ zaznaczył, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz że cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424). Minister Infrastruktury powołał treść § 1 ust. 1 pkt 5 powyższego zarządzenia i zaznaczył, że zważywszy na określone ówczesnymi przepisami sztywne zasady obliczania odszkodowania, obliczenie należnego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania, oszacowanie jej wartości miało charakter prostego działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni wywłaszczonego gruntu. Ustalona zatem przez biegłego J. D. wysokość odszkodowania stanowiąca kwotę 3456 zł została ustalona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ze względu na ustalenie w powyższy sposób wysokości odszkodowania, ewentualny brak na rozprawie biegłego, który sporządził operat szacunkowy, nie mógł wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania i zarazem nie naruszał praw byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym organ uznał, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wskazują, aby wydane w sprawie decyzje w części dotyczącej odszkodowania naruszyły ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. Ł., P. Ł., A. Ł., M. Ł. i P. Ł., zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym doszło do wysłuchania opinii biegłego na rozprawie, w sytuacji gdy biegli nie zostali w postępowaniu w ogóle powołani, a właścicielka nieruchomości wysokość odszkodowania poznała dopiero z treści zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji (w zakresie odszkodowania) pomimo wydania ich z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazanego przepisu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżący zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zarzucali wadliwość decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Przedmiotem oceny Sądu było zatem ustalenie, czy organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznał, że określone w powyższych decyzjach odszkodowanie, ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd zaznaczył, że przepis art. 21 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. wynika, iż organ wywłaszczeniowy, powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424), we własnym zakresie dokonał wyliczeń co do wysokości odszkodowania. Organ nie zachował trybu określonego w art. 21 powołanej ustawy wywłaszczeniowej i wydał decyzję bez uzyskania stosownej opinii, o której mowa w powyższym przepisie. Opinia biegłych wymagana zgodnie z powołanym przepisem nie została w sprawie w ogóle sporządzona. Przy czym zaznaczyć trzeba, że opinii takiej – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – nie stanowi opinia szacunkowa sporządzona w dniu 5 lutego 1971 r. przez J. D. Jak wynika z analizy akt sprawy przedmiotowa opinia sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P., tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie jest to opinia, o której mowa w art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oczywiste bowiem jest, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu, a tym samym bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania, wydane więc zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności tych decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) poprzez uznanie, że w sytuacji gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, b) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy akt ten narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie przepisy procesowe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zostały naruszone, ani jakie to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA uznał, iż decyzje nadzorcze zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie podzielił stanowiska organów co do oceny rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odmienna ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania. Można w takiej sytuacji mówić o naruszeniu prawa materialnego, jednakże Sąd I instancji nie wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że po pierwsze, opinia sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi opinii biegłych wymaganej zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej; po wtóre, rażącym naruszeniem prawa jest brak udziału biegłych w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, nie podziela tak kategorycznego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Faktem jest, że taka kategoryczna linia orzecznicza, zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego dnia 4 czerwca 1998 r., II RN 38/98, była prezentowana w orzecznictwie. Należy jednak mieć na względzie, że w sprawie, w której orzekał Sąd Najwyższy biegły w ogóle nie został powołany. W ostatnich latach utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 omawianej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Nie można również podzielić kategorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań nie stanowi opinii, w oparciu o którą można było ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłych powołanych na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.