III OSK 4357/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 395/20 w sprawie ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 395/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S., stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie wniosku z dnia 21 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (pkt 1) oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J.S. w dniu 14 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 21 listopada 2018 r. zakończonego decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za lata 2002 – 2003. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania i uznania, że przewlekle prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skargę należało uwzględnić. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku stwierdzającego, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nadto miało charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem Komendant Główny Policji dopiero po upływie prawie półtora roku zakończył postępowanie administracyjne decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2002 r. Przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwia podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę zawiłość sprawy, czy też jej wyjątkowo skomplikowany charakter (brak podstawy prawnej do wydania decyzji). WSA w Warszawie odstąpił od ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż środek ten ma charakter dyscyplinujący zmuszający organ do załatwienia sprawy. Sprawa została przez organ zakończona wydaniem ostatecznej decyzji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy i rozpatrzenie skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony z dnia 21 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zarówno wobec Komendanta Głównego Policji, jak też wobec Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], mimo że przewlekłość postępowania, która mogłaby dotyczyć organu II instancji związana była z rozpoznaniem odwołania od decyzji organu I instancji, natomiast przewlekłość postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] winna podlegać ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie; 2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., co doprowadziło do przewlekłości postępowania poprzez opieszałe, niesprawne i nieskuteczne prowadzenie postępowania i przekroczenia ustawowych terminów na załatwienie sprawy, mimo że organ - Komendant Główny Policji nie rozpoznawał wniosku strony jako organ I instancji, a odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2020 r. było rozpatrywane w warunkach zawieszenia terminów procesowych w związku z treścią art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zmiana wprowadzona ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. 2020, poz. 568), które to zawieszenie, na podstawie art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 16 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. z 2020, poz. 875), ustało w dniu 23 maja 2020 r.; 3. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że na skutek naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. przewlekłość postępowania miała charakter rażący, mimo że organ - Komendant Główny Policji nie rozpoznawał wniosku strony jako organ I instancji, a odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2020 r. było rozpatrywane w warunkach zawieszenia terminów procesowych w związku z treścią art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zmiana wprowadzona ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. 2020, poz. 568), które to zawieszenie na podstawie art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 16 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. 2020, poz. 875), trwało do dnia 23 maja 2020 r.; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, bowiem Sąd nie wskazał w sprawie żadnego stanu faktycznego, na którym się oparł, i na podstawie którego czynił dalsze wywody w tym prawne; 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez poczynienie ustaleń bez analizy materiałów sprawy, które doprowadziły do uznania, że organ - Komendant Główny Policji odpowiada za przewlekłość postępowania w całym zakresie, tj. od dnia złożenia wniosku przed organem I instancji do dnia wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji, mimo że okoliczności sprawy nie pozwalały na poczynienie takich konkluzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, organy długotrwale rozpoznając jego sprawę działały w sposób okazujący lekceważenie dla porządku prawnego i jego samego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, nie zawarł stanu faktycznego, sprowadzając się jedynie do wskazania, że skarżący wniósł w dniu 14 czerwca 2020 r. skargę na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ, opis żądań zawartych w skardze oraz informacji, że organ udzielił odpowiedzi na skargę. Taka konstrukcja uzasadnienia nie pozwala zatem określić jaki został przyjęty stan faktyczny będący potem przedmiotem kontroli WSA w Warszawie. Również uzasadnienie prawne nie podaje się kontroli instancyjnej. W zasadzie w większości sprawdza się ono bowiem do wskazania przepisów prawnych dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego (s. 2-4 uzasadnienia) oraz poglądów orzecznictwa na przewlekłość postępowania (s. 4-5 uzasadnienia). Tylko w jednym akapicie WSA w Warszawie zawarł rozważania co do oceny przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego, podnosząc w jednym akapicie na stronie 5 uzasadnienia, że organ podjął pierwszą czynność w sprawie dopiero po 44 dniach od złożenia przez skarżącego podania o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zaprzeczając jednocześnie tej tezie, wskazując, że organ pismem z dnia 23 listopada 2018 r. wezwał emerytowanego funkcjonariusza do sprecyzowania żądania. Ponadto WSA w Warszawie ocenił, że wezwanie to było niezasadne, ale nie wykazał w czym upatruje braku zasadności takiego wezwania. Dalej zaś Sąd pierwszej instancji opisał postępowanie w sprawie ponaglenia wniesionego przez skarżącego w dniu 15 stycznia 2019 r. Tak skąpe uzasadnienie uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby, bowiem przedwczesna. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. WSA w Warszawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA w Warszawie, kosztami postępowania kasacyjnego.