II SAB/Wa 395/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. J.S. w dniu 14 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. zakończonego decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za lata 2002 – 2003. W tym miejscu podać należy, że skarga na powyżej określoną decyzję została wyłączona do odrębnego postępowania. We wniesionej skardze Skarżący wniósł o uznanie, że organy obu instancji dopuściły się przewlekłego prowadzenia postępowania, wymierzenia grzywny organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania w tej części, która dotyczy przewlekłego prowadzenie postępowania i uznania, że przewlekle prowadzenie postępowania miało charakter rażący, oraz w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny Komendantowi Policji, a także orzeczenie, że ocena zasadności ponaglenia na bezczynność organu winna nastąpić w uzasadnieniu decyzji nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 3 § pkt) 8 poniżej określonej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 2 lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na przewlekłość organu, Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia - w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Jak wynika z akt sprawy organ podjął pierwszą czynność (pismo do strony) po 44 dniach od złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 21 listopada 2018 r. (data wpływu do organu). Należy zgodzić się ze skarżącym, że po złożeniu przedmiotowego wniosku organ nie zawiesił postępowania, sprawa nie była objęta mediacją i nie było okresów opóźnień zawinionych przez skarżącego. Również należy zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie skarżącego w piśmie organu z dnia 23 listopada 2018 r. do sprecyzowania żądania zawartego w przedmiotowym wniosku było nie zasadne, a organ w świetle pisma skarżącego z dnia 17 stycznia 2019 r. nie mógł już mieć żadnych wątpliwości w tym zakresie. W dniu 15 stycznia 2019 r. skarżący skierował do organu ponaglenie, które został załatwione postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Z powyższego wynika, że organ prowadząc niniejsze postępowanie nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku stwierdzającego, że organ dopuści się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ dopiero upływie prawie półtora roku zakończył postępowanie administracyjne decyzją ostateczną nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2002 r. Przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sytuacji nie usprawiedliwia podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę zawiłość niniejszej sprawy, czy też jej wyjątkowo skomplikowany charakter (brak podstawy prawnej do wydania decyzji). Sądu odstąpił od ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż środek ten ma charakter dyscyplinujący zmuszający organ do załatwienia sprawy. Sprawa został przez organ zakończona wydaniem ostatecznej decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 151 powołanej ustawy skargę oddalił w zakresie związanym ze skargą na przewlekłe prowadzenie postepowania.