II OSK 3354/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 243/20 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Miłki z dnia 23 października 2019 r. nr XII.89.2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Staświny obręb geodezyjny Staświny oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 243/20, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Miłki z 23 października 2019 r. nr XII.89.2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Staświny obręb geodezyjny Staświny (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f) zaskarżonej uchwały w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10 - 45°" oraz § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e) zaskarżonej uchwały w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10 - 45°" (pkt I wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku) oraz zasądził od Gminy Miłki na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). Jak stwierdził Sąd I instancji, skarżący jest właścicielem gruntów rolnych położonych na terenie objętym planem miejscowych (o powierzchni 30,81 ha: działki nr [...] - obszar 1RU planu oraz działki nr [...][...][...][...][...] - obszar 2R planu) i jako producent rolny w zakresie chowu i hodowli zwierząt oraz upraw rolnych prowadzi rolniczą działalność gospodarczą, na części z nich zamierzał rozwijać (według twierdzenia skargi) chów trzody chlewnej na podstawie trzech decyzji środowiskowych dopuszczających na trzech działkach tego rodzaju przedsięwzięcia w liczbie 204,75 DJP każde. Zaskarżona uchwała wprowadzająca ograniczenie prowadzenia na terenach rolnych (1R-3R, 1RU) działalności rolniczej chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 60 DJP niweczy wskazane zamierzenia. Za niezasadne uznano zarzuty skargi odnoszące się do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę polegające na wprowadzeniu w § 6 ust. 1 pkt 5, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 pkt 4 planu dla obszaru 1R-3R oraz 1RU zakazu prowadzenia przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko w zakresie chowu i hodowli zwierząt powyżej 210 DJP, bowiem ograniczono tę działalność bez żadnego racjonalnego uzasadnienia do obsady budynków inwentarskich poniżej 60 DJP. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Rada Gminy podejmując skarżoną uchwałę, w zakresie objętym granicami zarzutów skargi, dokonała prawidłowego wyważenia kolidujących interesów. W wystarczającym stopniu uwzględniła też interes skarżącego wyrażający się w ochronie własności jego nieruchomości, gdyż nie wprowadziła takich ograniczeń, które naruszają zasadę proporcjonalności. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1587, dalej rozporządzenie), poprzez brak określenia w tekście planu granic obszaru objętego uchwałą, Sądu I instancji wskazał, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że w planie miejscowym nie ma określonych granic terenu objętego zapisami planu, jednak z uwagi na fakt, że nie ma wątpliwości jaki obszar jest objęty skarżoną uchwałą. Obszar ten określa rysunek planu, oraz rysunek z oznaczeniem granic obszaru objętego uchwałą Rady Gminy Miłki z 3 października 2017 r. nr XLII.274.2017 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Staświny, obręb geodezyjny Staświny. Naruszenie prawa w tym zakresie nie ma charakteru istotnego, czyli takiego, który zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej upzp) mógłby stanowić podstawę podważenia planu miejscowego. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części oddalającej skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) § 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 upzp poprzez uznanie braku w tekście planu miejscowego określenia granic obszaru objętego uchwałą za przyczynę nieistotną do jej uchylenia, podczas gdy nieokreślenie granic oznacza brak wskazania właściwości miejscowej aktu prawa miejscowego, gdyż w przypadku planu miejscowego stanowiącego prawo dla danego terenu brak określenia granic tego obszaru czyni uchwałę bezprzedmiotową, albowiem nie wskazuje terenu na jakim prawo ma obowiązywać i nie sanuje tego stanu rzeczy: po pierwsze rysunek planu, który z racji funkcji i z oglądu nie określa granic obszaru planu, a poza tym to wyłącznie część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu, po drugie, nie wypełnia w/w luki rysunek z uchwały inicjującej z 2017 r., który nie jest ani integralną częścią planu miejscowego, ani innym powszechnie wiążącym aktem prawa miejscowego; b) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 upzp w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez uznania, że nie doszło do nadużycie władztwa planistycznego i nie naruszono prawa własności, nie ograniczono swobody działalności gospodarczej i nie zakazano prowadzenia działalności rolniczej w określonym rozmiarze, podczas gdy prawidłowa wykładnia dowodzi przekroczenia w uchwale władztwa planistycznego w skutek naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki eliminując jej zamierzenia hodowlane w określonym rozmiarze oraz ograniczając swobodę prowadzenia działalności i rozwijania określonej działalności rolniczej na terenach rolnych i ograniczając tym samym jej prawo własności; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 22, art. 64 § 3, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 28 upzp poprzez oddalenie w części skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia w całości. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że wprowadzony na terenach rolnych zakaz prowadzenia przedsięwzięć zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko w powiązaniu z dyskryminującymi wskaźnikami i parametrami urbanistycznymi dla obiektów niezbędnych do w/w działalności wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego, bowiem z naruszeniem zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki eliminuje zamierzenia hodowlane na nieruchomościach skarżącego oraz ogranicza swobodę prowadzenia działalności i rozwijania określonej działalności rolniczej na terenach rolnych oraz ogranicza prawo własności. Jednocześnie podkreślono, iż z zakresu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp nie sposób wywieść, aby organ stanowiący gminy - w oderwaniu o przepisów odrębnych - posiadał samoistne uprawnienie do stanowienia zakazów i ograniczeń prowadzenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. 3.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że nie naruszają one art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 upzp w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu lokalizacji w granicach planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, oraz wprowadzenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP. Jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, to ustalenie planistyczne zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżącego, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia uciążliwości zapachowych (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). 3.5. Należy zgodzić z Sądem I instancji, że interes jednostkowy skarżącego musiał zostać skonfrontowany z polityką przestrzenną gminy i oczekiwaniami innych właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może ulec ograniczeniu, jak ma to miejsce w tym wypadku. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego mówi o korzystaniu z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wykonywanie własności wydzielonej przestrzeni musi brać pod uwagę realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Wykonywanie prawa własności nie może polegać na nadużywaniu tego prawa i dopuszczaniu za wszelką cenę negatywnego oddziaływania na szereg innych nieruchomości w interesie jednego z właścicieli. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności. Status przestrzeni wyznaczony przez normy prawa administracyjnego jest wiążący dla wszystkich osób, nie zaś tylko dla właściciela. Jest to przedmiotowe wyznaczenie sfery dopuszczalnych zachowań względem określonego dobra. Treści tych ustaleń musi podporządkować się właściciel. Skarżący nie może oczekiwać, że jako właściciel ma prawo do wykorzystywania nieruchomość w sposób subiektywnie dla niego optymalny. Stąd wskazane w skardze kasacyjnej przepisy upzp, Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego nie zostały naruszone. 3.6. Przyjęte w uchwale ograniczenie ekstensywności hodowli ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy miejscowości Staświny. Należy uznać, że wprowadzone w planie ograniczenie, które przecież nie zakazuje hodowli i chowu, stanowi dozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i proporcjonalne ograniczenie prawa własności. Skarżący może bowiem nadal prowadzić intensywną działalność rolniczą na należących do niego nieruchomościach, bowiem w rzeczywistości plan miejscowy dopuszcza lokalizowania na działce budowlanej zabudowy z przeznaczeniem na chów trzody chlewnej do 120 DJP (dwa budynki na działce budowlanej). 3.7. W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (wyrok NSA z 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15; z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11; z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). W orzeczeniu z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że ustawodawca ograniczający wolność działalności gospodarczej może odwoływać się, z powołaniem się na "ważny interes publiczny", do wartości niemieszczących się w przesłankach materialnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak przesłanki materialne wychodzące poza art. 31 ust. 3 również powinny znajdować swoje zakotwiczenie (legitymację) konstytucyjne. 3.8. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 upzp dotyczący braku w tekście planu miejscowego określenia granic obszaru objętego uchwałą. Granica obszaru objętego planem, zwłaszcza w kontekście interesu skarżącego, nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości. Zawarty w § 1 planu miejscowego zapis, że "Granice terenu objętego planem jak w Załączniku nr 1" jest zapisem wystarczającym dla określenia granic obszaru objętego planem. W sposób oczywisty widomo jakiej miejscowości i jakiego obrębu geodezyjnego ten plan dotyczy. W żadnym więc razie, takie być może nie do końca perfekcyjne określenie granic obszaru nie wyczerpuje przesłanek istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. 3.9. W związku z tym, że plan miejscowy w zaskarżonej części nie jest dotknięty wskazanymi w skardze kasacyjnej wadami, zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie zostały naruszone art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 22, art. 64 § 3, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 oraz art. 28 upzp. Uznając zatem, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.