II SA/Gl 503/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku M. O. (dalej zwanej "skarżącą") odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką M. O., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r., a niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Jednocześnie stwierdzono, że z oświadczenia skarżącej oraz decyzji ZUS z dnia [...] r. nr [...] wynika, że skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury. W konsekwencji organ uznał, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wyklucza bowiem jednoznacznie możliwość przyznania tego świadczenia w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę posiada prawdo do emerytury. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i w odwołaniu, wniesionym w jej imieniu przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła decyzji organu I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem z dnia 20 stycznia 2019 r. Według pełnomocnika skarżącej zgodnie z aktualnym orzecznictwem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że opiekunowi mającemu ustalone prawo do emerytury (renty) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między obowiązującą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą po odliczeniu potrąceń, zaliczki PIT oraz składki zdrowotnej. Na poparcie tego stanowiska pełnomocnik skarżącej przywołał liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak odwołanie nie przyniosło skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium najpierw nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdziło, że strona ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście przywołanego przez pełnomocnika skarżącej orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium zaakcentowało, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego w danym roku a wysokością przyznanego prawa do emerytury stanowi wykładnię contra legem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ze względu na wyraźne brzmienie przepisu i wyraźny ustawowy zakaz przyznania takiego świadczenia. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gl 653/19, a także z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 969/19. W imieniu skarżącej skargę na powyższą decyzję wniósł jej pełnomocnik będący radcą prawnym. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, polegającą na: 1) błędnym posłużeniu się jedynie wykładnią językową, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości; 2) uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą z kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, wobec tego, że pozbawia faktycznego (a nie jedynie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności niezależne od niej, a także ze względu na nieuwzględnienie ratio legis ograniczeń przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, które wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez mechaniczne stosowanie prawa, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i dobra jednostki - osoby niepełnosprawnej oraz jej opiekuna. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w określonym przez Sąd terminie z zastosowaniem oceny prawnej, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Ponadto wnosi o przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego skarżącej, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć motywy decyzji organów nie są w pełni przekonujące. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Bez wątpienia nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (zob. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19). W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że argumentacja organów obu instancji sprowadzająca się do uznania, że przeszkodą do przyznania świadczenia skarżącej jest ustalone prawo do emerytury nie dawała wystarczającej podstawy do tego wydania decyzji odmownych. Nie można jednak pomijać, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Po 926/19). Skarżąca tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w [...] r. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia. W konsekwencji to wiek skarżącej stanowił ostatecznie przeszkodę do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i przesądził o tym, że wydane rozstrzygnięcia organów administracji odpowiadają prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r. ani też innych przepisów, w tym konstytucyjnych i konwencyjnych wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.