II OSK 690/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/19 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 września 2019 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/19, oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z 5 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...], wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą [...]. Skarżący w skardze kasacyjnej od tego wyroku podniósł następujące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Po pierwsze, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z uchwalonym planem miejscowym, podczas gdy skarżący wyraźnie taką sprzeczność wykazał, przy czym bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest zakres tej niezgodności bowiem wskazany przepis nie przewiduje w tym zakresie wyjątków. Po drugie, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło wyłączenie nieruchomości skarżącego z produkcji rolniczej ze względu na postanowienia art. 35 ww. ustawy oraz § 12 zaskarżonego planu miejscowego, podczas gdy dla nieruchomości skarżącego ustalono przeznaczenie terenu oznaczając go w planie symbolami [...] oraz [...], co stoi nie tylko w oczywistej sprzeczności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale również wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie ogranicza możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Po trzecie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnej analizie stanu faktycznego, skutkującej przyjęciem wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego poprzez uznanie, że w sytuacji, w której w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tylko część nieruchomości skarżącego przeznaczona jest na zabudowę usługową, to takiego przeznaczenia nie można ustalić dla całej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Po czwarte, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, w tym zasady proporcjonalności i dokonanie wybiórczej interpretacji orzeczenia TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, polegające na uznaniu, iż nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, z uwagi na ochronę wartościowego pod względem krajobrazowym i rekreacyjnym terenu, podczas gdy 100 m od nieruchomości skarżącego znajduje się stacja przepompowni gazu ziemnego zajmująca powierzchnię kilku hektarów, a nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością skarżącego przeznaczona jest w planie miejscowym na cele usługowe bez zakazu jej zabudowy, co przemawia za uznaniem, że cele miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiadają rzeczywistemu zagospodarowaniu terenu i ograniczenie praw właściciela nieruchomości nie ma uzasadnienia. Po piąte, art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości, z uwagi na nieproporcjonalne i bezzasadne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości (działek) położonych w T., oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie [...], polegającą na uchwaleniu dla nieruchomości planu miejscowego i ustalenie w nim terenów oznaczonych w planie symbolem [...] oraz [...], co wiąże się jednocześnie z zakazem zabudowy. Po szóste, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie przez Radę Miasta Tarnowa planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., dla nieruchomości (działek) oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie [...], która to niezgodność polega na zaliczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu do kategorii [...] oraz [...], w której wyklucza się działalność rolniczą, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego dopuszcza taką działalność - "tereny rolnicze". Po siódme, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie przez Radę Miasta Tarnowa planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., dla nieruchomości (działek) oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie [...], poprzez ustalenie dla całej nieruchomości skarżącego zagospodarowania w kategorii [...] oraz [...], podczas gdy w studium część nieruchomości skarżącego (tj. działka o nr [...]), objęta była terenami o charakterze usługowym oznaczonym symbolem [...]. Po ósme, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ustalenie zakazu zabudowy na nieruchomościach (działkach) położonych w T. i oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie [...], podczas gdy przeznaczenie nieruchomości sąsiedniej w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego taką zabudowę dopuszcza, co stanowi istotne naruszenie prawa własności, interesów strony oraz świadczy o braku kierowania się przez organ administracji zasadami proporcjonalności i równego traktowania obywateli. Po dziewiąte, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, przekroczenie granic uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy się odnieść do wynikającego ze skargi kasacyjnej twierdzenia, jakoby skarżący na skutek ustaleń zaskarżonego planu miejscowego nie będzie mógł korzystać z nieruchomości, których jest właścicielem (działek o numerach [...] i [...] w obrębie [...]), w dotychczasowy sposób, czyli jako nieruchomości rolnych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nieruchomości skarżącego, mimo że zostały przeznaczone na "tereny zieleni" (symbol [...]) oraz na "lasy" (symbol [...]), nadal mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób, co wynika z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 12 zaskarżonego planu miejscowego. Dodatkowo należy wskazać, że nie istnieje skuteczny środek prawny, którym można by wymusić na skarżącym zaprzestanie dalszego rolniczego wykorzystywania jego nieruchomości. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu, który polega na twierdzeniu, że zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, narusza ustalenia studium, gdyż ten akt określa je m.in. jako tereny rolnicze, zaś skarżący tych terenów, jako rolnicze nie może wykorzystać. Skoro skarżący może użytkować swoje nieruchomości w dotychczasowy rolniczy sposób, to powyższy argument mający przemawiać za sprzecznością zaskarżonego planu ze studium jest niezasadny. Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty sprzeczności zaskarżonego planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że też nie są one zasadne. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że tylko niewielki fragment nieruchomości skarżącego (działki nr [...]) jest w studium przeznaczony na usługi. Jest to niecałe 3% powierzchni tej działki i o kształcie, który uniemożliwia jej racjonalną zabudowę. Trafnie też stwierdził, że z uwagi na skalę rysunków studium, które jest sporządzane dla całego obszaru gminy, precyzyjne określenie w studium obszarów o różnym przeznaczeniu nie jest możliwe. Zauważyć należy, że w przypadku studium ustawodawca w odróżnieniu do planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wymaga określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że tak niewielki obszar i o tak niefunkcjonalnym kształcie mógł być w zaskarżonym planie miejscowym objęty przeważającym sąsiednim sposobem zagospodarowania, a więc przeznaczony na tereny zieleni urządzonej. Wskazana wyżej okoliczność, polegająca na tym, że skarżący będzie mógł nadal użytkować nieruchomości, których jest właścicielem, w celach rolnych ma też istotne znaczenie dla oceny zarzutów skarżącego dotyczących nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący bowiem tezę o nieproporcjonalności wprowadzonych zaskarżonym planem miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności opiera o twierdzenie, że nie będzie mógł z nich korzystać w dotychczasowy sposób (rolniczy), co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W związku z tym należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji przekonująco uzasadnił tezę, według której ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości stanowiących własności skarżącego, są proporcjonalne. Po pierwsze, przemawia za tym konieczność ochrony wartościowego pod względem krajobrazowym i rekreacyjnym terenu. Po drugie, obciążenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, nie są nadmierne. Skarżący, co prawda nie może korzystać ze swojego prawa w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego, ale może wykorzystywać je jak dotychczas na działalność rolną. Podważanie w skardze kasacyjnej wartości rekreacyjnych i krajobrazowych nieruchomości skarżącego w ocenie NSA nie jest skuteczne, gdyż skarżący koncertuje się jedynie na położonych w sąsiedztwie jego nieruchomości przepompowni gazu ziemnego oraz terenach usługowych. Jednakże już z rysunku zaskarżonego planu wynika, że nieruchomości skarżącego stanowią część większego terenu przeznaczonego na las oraz tereny zielone. Tego rodzaju tereny są zaś konieczne zarówno dla zachowania ładu przestrzennego, jak i zrównoważonego rozwoju, czyli wartości, które już według stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały były podstawą kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz podstawą postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z ustawowych definicji "ładu przestrzennego" oraz "zrównoważonego rozwoju" (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska [Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.] w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wynika, że uwzględnienie tych wartości powinno być realizowane m.in. przez zapewnienie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli oraz przez ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość. Powoływanie się zatem przez skarżącego na istnienie w sąsiedztwie jego nieruchomości zabudowy może być ocenione wręcz jako przeciwskuteczne. Fakt bowiem, że określone sąsiednie tereny są zajęte na inne cele niż rekreacja lub ochrona krajobrazu wskazuje na konieczność zrównoważenia tego faktu przez zapewnienie większej powierzchni takich terenów w innym miejscu. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżącego nie stanowią przejawu przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Tym samym podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia prawa w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, a więc także zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności, są niezasadne. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia zasady równości wskazać należy, że z istoty planowania przestrzennego wynika, że nie można podnosić zarzutu naruszenia zasady równości tylko z tego powodu, że sąsiednie nieruchomości zostały przeznaczone na inny, lepszy z punktu widzenia korzystania z własności nieruchomości cel. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem określanie granic w sposobie korzystania z nieruchomości, czego najlepszym wyrazem jest chociażby obowiązek wskazania w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podnosząc taki zarzut należy zatem wskazać szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że doszło do naruszenia zasady równości. Dodatkowo w przypadku skarżącego zauważyć należy, że za nieuwzględnieniem tego zarzutu przemawia to co zostało powiedziane w odniesieniu do kwestionowania przez skarżącego zasadności przeznaczenia jego nieruchomości na zieleń urządzoną oraz las, gdy w ich sąsiedztwie znajdują się tereny usługowe oraz tereny zajęte przez przepompownię gazu. Za jego nieuwzględnieniem przemawia więc konieczność zapewnienia ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) wystarczy wskazać, że przepisy tego aktu prawnego nie mają zastosowania w sprawach dotyczących uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zakres stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 – 3 tego aktu prawnego i żaden z tych przepisów nie daje podstawy, aby przyjąć, że ma on zastosowanie do uchwalania aktów prawa miejscowego, a więc także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazuje się, że jedynie do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych stosuje się art. 106 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.