II SA/Kr 1490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na Uchwałę Nr XVI/168/2019 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmujący teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską skargę oddala W dniu 8 listopada 2019 r. A. M. wniósł skargę na uchwałę Nr XVI/168/2019 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tamowa, obejmujący teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granica miasta oraz ulicą Tuchowską (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6679), zarzucając naruszenie: - art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości z uwagi na nieproporcjonalne i bezzasadne ograniczenie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...] obręb 317, położonych w Tarnowie, polegającą na uchwaleniu dla tych nieruchomości planu o przeznaczeniu 1Z i 1 ZL co wiąże się z zakazem zabudowy, - art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Tarnowa dla powyższych nieruchomości, poprzez zaliczenie całości terenu do kategorii 1Z i 1ZL, co wyklucza działalność rolniczą, podczas gdy to Studium dopuszcza taką działalność - "tereny rolnicze", - art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu niezgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Tarnowa dla powyższych nieruchomości, poprzez zaliczenie całości terenu do kategorii 1Z i 1ZL, podczas gdy Studium dopuszcza na części tych terenów działalność o charakterze usługowym "U", - art. 8 kpa w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione wprowadzenie na terenach Skarżącego zakazu zabudowy w sytuacji, gdy na sąsiedniej nieruchomości w "projekcie planu zagospodarowania przestrzennego" taka zabudowę dopuszcza się, co stanowi istotne naruszenie prawa własności, interesów strony oraz świadczy o braku kierowania się zasadą proporcjonalności i równego traktowania obywateli. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał swój interes prawny do wniesienia skargi z prawa własności działek nr [...] i [...] obręb 317, położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący przedstawił przebieg postępowania planistycznego oraz swój udział w tym postępowaniu zakończony nieuwzględnieniem uwag wniesionych przez niego do projektu tego planu. W projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu obejmującego nieruchomość będącą własnością A. M., oznaczoną numerem działki nr [...], obr. 317, projektuje się przeznaczenie podstawowe - zieleń (1Z). Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające, w projekcie planu zagospodarowania, dopuszcza się urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi pieszych. Jednocześnie na terenie całej wskazanej wyżej nieruchomości wprowadza się całkowity zakaz zabudowy. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] obr. 317, projektuje się przeznaczenie podstawowe - lasy (1ZL). Dla wskazanej działki dopuszcza się szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne i ustala się zakaz zabudowy. Wyjaśniając powołane powyżej zarzuty Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe i literaturę dotycząca realizowania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. W ocenie Skarżącego w przedmiotowej sprawie nie dochowano obowiązku wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz nie wyjaśniono celowości i słuszności przyjętych rozwiązań. Kolejno, Skarżący zauważa, że uprawnienie gminy do określenia przeznaczenia terenu nie może być nadużywane, co ma miejsce w omawianej sprawie na co nie zgadza się Skarżący twierdząc, że przyjęte przeznaczenie terenu jest sprzeczne z jego interesami i ogranicza jakiekolwiek zagospodarowanie jego terenu, w tym uniemożliwia realizację planowanych przez niego inwestycji. Za nieuzasadnione uznano również różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, poprzez dopuszczenie tam możliwości zabudowy, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a także praktyk planistycznych. W zakresie ostatniego zarzutu dotyczącego niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta T. stwierdzono, że w planie nie doszło do sprecyzowania postanowień Studium, a do wyłączenia ustalonych tam kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium na wskazanych nieruchomościach dopuszczono działalność rolniczą, a zaskarżona uchwała takiej możliwości nie dopuszcza. Jest to nieuzasadniona sprzeczność ze Studium co przesądza o nieważności tej uchwały. Poza tym Studium dopuszcza na części wskazanych działek działalność usługową, czego nie przewidziano w planie zagospodarowania zawartym w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa przyjętą uchwałą Nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r., zwanej dalej "Studium" działki skarżącego tj. działka nr [...] obręb 317 jest położona w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO i na niewielkim fragmencie w terenie usług oznaczonym symbolem U, natomiast działka nr [...] obręb 309 jest położona w terenie zieleni leśnej i zieleni wysokiej oznaczonej symbolem ZL. Dla wszystkich terenów zieleni otwartej w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym; tereny rekreacyjne nad rzeka Białą, wraz z adaptacją do nowej funkcji budynku strażnicy oraz mostu kolejowego na Białej; zalesienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku zmiany studium; obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i rowerowych. W ograniczeniach zmian przeznaczenia wyklucza się nowa zabudowę kubaturową. Dla wszystkich terenów usług w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: obiekty i zespoły usługowe; usługi społeczne (oświaty, ochrony zdrowia, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, administracji, bezpieczeństwa); usługi konsumpcyjne (gastronomii, rozrywki, handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, hotelarstwa, obrotu finansowego, ubezpieczeń, transportu, łączności, itp.); obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze; usługi turystyki, obiekty hotelowe; budynki zamieszkania zbiorowego; zieleń ogólnodostępna z możliwością lokalizowania urządzeń sportowo rekreacyjnych, placów zabaw, itp., w tym zieleń urządzona towarzysząca usługom i zieleń izolacyjna. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to funkcje uzupełniające związane z podstawowym kierunkiem przeznaczenia; stacje paliw z zapleczem usługowo-handlowym; garaże wielopoziomowe i podziemne; handel hurtowy, giełdowy i targowiskowy -jedynie w rejonie ulicy Hodowlanej i Giełdowej; budynki i obiekty techniczne związane z utrzymaniem dróg -jedynie w rejonie węzła Tarnów Północ (Krzyż); obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, tereny zieleni urządzonej, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne. Dla wszystkich terenów zieleni leśnej, zieleni wysokiej w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: lasy i zadrzewienia, zieleń izolacyjna, tereny zieleni naturalnej i urządzonej. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: usługi sportu i rekreacji wraz z urządzeniami terenowymi; miejsca zakwaterowania rekreacyjnego - kempingi, pola biwakowe; ścieżki piesze, dydaktyczne, rowerowe; obiekty infrastruktury technicznej. Standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu określono jako kształtowanie ciągów pieszych i rowerowych wiążących tereny leśne z zespołami zabudowy mieszkaniowej. Działka skarżącego nr [...] obręb 317 to teren o kształcie wydłużonego prostokąta o szerokości około od 24 m. do 27 m. i długości około 360 m. Działka ta w Studium prawie w całości (97,3 %) jest położona w terenach zieleni otwartej. Tylko niewielki jej północnowschodni fragment o kształcie trójkąta i wymiarach - długość boków około 120 m. i 130 m., podstawa około 5 m., znajduje się w obszarze usług. Wielkość tego fragmentu działki i jej kształt uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę. W zaskarżonej uchwale granice pomiędzy terenami przeznaczonymi pod usługi, a terenami zieleni wskazano po wschodniej granicy działki nr [...]. Ustalenie takie jest zgodne ze Studium. Podkreślono, że w Studium określono strefy polityki przestrzennej, a działki, o których mowa w skardze są położone w wyznaczonej strefie rekreacyjnej południowej, która wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście. Procedura planistyczna dotycząca zaskarżonej uchwały, zwanej dalej "planem" rozpoczęła się od podjęcia w dniu 29 czerwca 2018 r. przez Radę Miejska w Tarnowie uchwały Nr LVII/594/2018 o przystąpieniu do sporządzenia planu, którego granice określono w § 1 wskazanej uchwały jako wyznaczone drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską oraz zilustrowano na podkładzie mapowym w skali 1: 7500, stanowiącym jej integralną część. Na tej podstawie Prezydent Miasta Tarnowa przystąpił do sporządzenia projektu planu. Kierując się regulacjami zawartymi w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta Tarnowa, kolejno: 1) zawiadomił na piśmie (zawiadomienie z dnia 9 listopada 2018 r. znak: [...]) o przystąpieniu do planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu. 2) ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Wyborcza z dnia 14 listopada 2018 r.) oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, 3) rozpatrzył wnioski wniesione do planu, 4) sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa, 5) sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu, 6) uzyskał wymagane opinie, w tym Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, 7) uzyskał niezbędne uzgodnienia do projektu planu, 8) ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 31 maja 2019 r.), oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie, w którym osoby fizyczne i prawne mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, 9) wyznaczył na dzień 14 czerwca 2019 r. dyskusję publiczną w sprawie projektu planu, 10) rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania, 11) przedstawił Radzie Miejskiej w Tarnowie uchwałę w sprawie uchwalenia planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Uchwałą Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tamowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską. Rozstrzygnięcia dotyczące uwag wraz z uzasadnieniem zawarte zostały w załącznikach do tej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 września 2019 r., poz. 6679. Tak więc, procedurę planistyczną zakończoną zaskarżoną uchwałą przeprowadzono zgodnie z zapisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostało to potwierdzone przez Wojewodę Małopolskiego, który nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały po przedstawieniu w/w uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Nie kwestionuje tego i Skarżący, gdyż żaden z zarzutów skargi nie dotyczył kwestii proceduralnych. W planie działka nr [...] obręb 317 jest położona w obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni oznaczone symbolem 1Z, natomiast działka nr [...] obręb 309 jest położona w obszarze przeznaczonym pod tereny lasów oznaczone symbolem 1ZL. Dla terenu oznaczonego 1Z w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące (§ 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały), w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in. zakaz budowy budynków. Natomiast dla terenu o symbolu 1ZL ustalono przeznaczenie podstawowe - lasy, a w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. ustalono zakaz zabudowy. Następnie Organ wskazał iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższy stan prawny determinuje ocenę przedstawionych zarzutów. Dlatego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości z uwagi na nieproporcjonalne i bezzasadne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości polegające na uchwaleniu dla nieruchomości planu zagospodarowania i ustalenie w nim terenów oznaczonych w planie symbolem 1Z oraz 1ZL, co wiąże się jednocześnie z zakazem zabudowy, w sytuacji gdy takie ustalenia są wynikiem realizacji ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Fakt, iż w Studium działka nr [...] znajduje się w znikomej części na terenie usług nie uzasadnia zarzutu bezzasadnej ingerencji w prawo własności. Przeznaczenie całego terenu należącego do Skarżącego na usługi stanowiłoby naruszenie ustaleń Studium, a w konsekwencji naruszenie prawa. Patrząc na zagadnienie z cywilistycznego punktu widzenia wykonywanie prawa własności nie jest ograniczone tylko od woli właściciela, ale może podlegać ograniczeniom wynikających z norm prawnych. Taką grupą norm prawnych jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakłada na gminę obowiązek i prawo do ustalania w planach przeznaczenia terenu i zasad ich zagospodarowania. Poza sporem jest teza, że gmina ingerując w prawo własności musi to uczynić zgodnie z prawem i zasadami planowania przestrzennego, w tym dotyczącymi ładu przestrzennego czy zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni, ważąc interes publiczny i interesy prywatne. Wszystkie te czynności muszą być wykonywane w określonej kolejności, co oznacza, że tworząc plany gmina w pierwszej kolejności musi uwzględnić skutki wynikające z obowiązującego stanu prawnego, w tym wypadku zapewnić zgodności projektu, a potem planu z ustaleniami Studium. W razie, gdy w danej sprawie istnieją różne warianty, w dalszej kolejności możliwe jest realizowanie pozostałych zasad planowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie dla terenów objętych własnością Skarżącego ustalenia planu w całości zostały zdeterminowane zapisami Studium. Nie doszło więc do dalszej analizy możliwych rozwiązań na tym obszarze, gdyż ze względu na ustalenia Studium nie było dopuszczalne. Inaczej rzecz ujmując Organ nie miał wyboru przy ustalaniu przeznaczenia terenu i ustalania jego zasad zabudowy. Z powyższych przyczyn wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że niniejsza sprawa, w związku z wnioskiem pełnomocnika organu (k. 34 a.s.) rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W orzecznictwie wyrażane jest bowiem stanowisko, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest bowiem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Następnie należy wskazać, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne do merytorycznego jej rozpoznania, a zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, z uwagi na wprowadzone ograniczenia w realizowaniu jego prawa własności do działek nr [...] obręb 317 i nr [...] obręb 309 w Tarnowie. Samo naruszenie interesu prawnego otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Następnie należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia zasad lub trybu sporządzenia kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do zarzutów skargi, należy wskazać, że dotyczą one nadużycia przez gminę władztwa planistycznego oraz niezgodności postanowień zaskarżonej uchwały z postanowieniami aktualnie obowiązującego Studium. Zaczynając od zarzutu dotyczącego niezgodności planu ze Studium, należy wyrazić ocenę, że nie on jest trafny. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia całej działki Skarżącego o nr [...] obręb 317 pod zieleń, podczas gdy w Studium dla części tej działki wyznaczonym kierunkiem zagospodarowania są usługi, należy wskazać, że zgodnie z interpretacją zapisów Studium, ostateczne ustalenie przebiegu granic terenów powinno być dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na skalę w jakiej sporządza się rysunek Studium, określenie granic poszczególnych obszarów nie jest precyzyjne, dlatego konkretyzacja tej kwestii następuje w planie miejscowym. W tym wypadku występowanie w Studium tak minimalnego terenu usługowego na działce Skarżącego (pas terenu o szerokości ok. 5 metrów) jest skutkiem owego braku precyzji przy ustalaniu granic terenów, co usunięto w ustaleniach planu zgodnie z upoważnieniem wynikającym ze Studium. Należy zgodzić się z organem, że nie ma żadnego uzasadnienia aby tak minimalny fragment działki o kształcie bardzo wysokiego trójkąta z pięciometrową podstawą (stanowiący ok. 3% powierzchni działki) przeznaczyć pod usługi. Biorąc pod uwagę, że w kontekście wykonywania prawa własności przeznaczenie tak niewielkiego fragmentu nieruchomości nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania na działalność usługową oraz uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni, poprzez dążenie do tego aby w granicach własności znalazły się obszary o jednorodnym przeznaczeniu, takie przeznaczenie działki skarżącego o nr [...] obręb 317 nie narusza postanowień Studium. Za chybiony należy też uznać zarzut dotyczący uchwalenia planu niezgodnego ze Studium, z uwagi na wykluczenie działalności rolniczej w terenach 1Z i 1ZL, podczas gdy dokument studyjny dopuszcza na tych terenach takie przeznaczenie. Trafnie zauważa organ, że ustalenia Studium należy czytać łącznie, co oznacza, że w przypadku nieruchomości Skarżącego kierunek zagospodarowania był wyznaczony jako tereny zieleni otwartej "Z.O." w strefie rekreacyjnej południowej – Studium str. 178-179 (dostępne na stronie: http://zsip.umt.tarnow.pl/planowanie/?IdStr=1400001405). Poza tym, ustalenie w planie dla działek przeznaczenia na tereny zieleni i tereny leśne, nie uniemożliwia ich dotychczasowego użytkowania. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Natomiast w planie, w § 12 ustalono zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem zgodnego z dotychczasowym zagospodarowaniem i użytkowaniem. W zakresie zarzutów dotyczących nadużycia władztwa planistycznego należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Kierując się powyższymi wskazówkami, należy wyrazić pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu tj. ochrony wartościowego pod względem krajobrazowym i rekreacyjnym terenu, jest ona niezbędna dla ochrony tego interesu publicznego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nałożonych przez nią na skarżącego. Podkreślić bowiem należy, że działki, o których mowa w skardze, położone są w wyznaczonej strefie rekreacyjnej południowej. Jak trafnie podnosi organ, południowa strefa rekreacyjna wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości Tarnowa. W zasięgu strefy znalazł się masyw Góry Św. Marcina wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. Błonia, zlokalizowane częściowo na terenach Aeroklubu Ziemi Tarnowskiej. W zasadach zagospodarowania przestrzennego Studium ustalono, że odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej Tarnowa. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jedna z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola Góry Św. Marcina. Należy też dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzająca widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Obiekty i zespoły obiektów o funkcji usługowej, rekreacyjne, określone w ustaleniach szczegółowych Studium, należy kształtować w rejonie koncentracji usług, wskazanych na rysunku Studium, - z uwzględnieniem powiązań kompozycyjnych i widokowych obszaru ze Starym Miastem i Górą Św. Marcina – Studium str. 162-163. Dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przyjęte rozwiązania co do przeznaczenia terenów, w tym należących do niego działek, stanowią nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości z uwagi na nieproporcjonalne i bezzasadne ograniczenie możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, w szczególności poprzez zakaz zabudowy. Takie ustalenia planu miejscowego są bowiem konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych i rekreacyjnych terenu, a przy tym są one wynikiem realizacji ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Fakt, iż w Studium działka nr [...] znajduje się w znikomej części na terenie usług nie uzasadnia zarzutu bezzasadnej ingerencji w prawo własności. Jak już bowiem wskazano, działka nr [...] obręb 317 to teren o kształcie wydłużonego prostokąta o szerokości około od 24 m. do 27 m. i długości około 360 m. Tylko niewielki jej północnowschodni fragment o kształcie trójkąta i wymiarach - długość boków około 120 m. i 130 m. i podstawie około 5 m., znajduje się w obszarze usług. Wielkość tego fragmentu działki i jego kształt uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę, a działka ta w Studium prawie w całości (97,3 %) położona jest w terenach zieleni otwartej. Przeznaczenie całego terenu należącego do Skarżącego na usługi stanowiłoby zatem naruszenie ustaleń Studium, a w konsekwencji naruszenie prawa. Uwzględniając powyżej wskazane okoliczności należy zatem wskazać, że przyjmując takie przeznaczenie w/w terenów jak przyjęto w zaskarżonym planie miejscowym, organ planistyczny, kierując się ustawowymi przesłankami ładu przestrzennego, czy zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni, należycie wyważył interes publiczny i interes prywatny. Ponadto przypomnieć należy, że działki skarżącego, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, mogą być przez niego użytkowane w sposób dotychczasowy. W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy wskazać, że w postępowaniu planistycznym przepisy procedury administracyjnej nie mają zastosowania, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi samodzielną regulację. Natomiast z istoty planowania przestrzennego wynika, że jej celem jest określanie przeznaczenia terenu przy czym może i w zasadzie być ono różnorodne, a obowiązkiem gminy jest określić w planie granice terenów o różnym przeznaczeniu, które to tereny - co jest oczywiste - mogą ze sobą graniczyć. Ponadto tereny sąsiednie, które zostały przeznaczone pod usługi, a do których odwołuje się skarżący, takie przeznaczenie miały przewidziane w Studium i są już częściowo zabudowane. Z powyższych przyczyn, nie można uznać aby organ planistyczny, nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.