II SAB/Lu 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie wznowienia postępowania I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty na rzecz T. K. kwotę [...]([...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty, zarzucając naruszenie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wnosząc o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutu skargi wskazano, że Starosta decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. D. O. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr [...] i [...], położonych w B. przy al. [...]. Skarżący wskazał, że 9 października 2017 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Następnie w dniu 16 października 2017 r. Starosta postanowieniem wznowił postępowanie, w wyniku czego decyzją z 30 października 2017 r. odmówił uchylenia powołanej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania T. K. Wojewoda L. decyzją z 31 stycznia 2018 r. uchylił decyzję z 30 października 2017 r.. Po przekazaniu przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania Starosta decyzją z 15 stycznia 2019 r. ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z 7 lipca 2017 r., znak [...] Decyzją z 17 maja 2019 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania T. K., Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty z 15 stycznia 2019 r. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wystosował do niego pismo, informując o toczącym się przed nim postępowaniu, po czym, przez 10 miesięcy nie podjął w niniejszej sprawie żadnej czynności. W odpowiedzi na skargę Starosta przedstawił następujący tok postępowania w sprawie. W związku z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody L. znak: [...] z 17 maja 2019 r. Starosta pismem z 19 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie, informując, że w celu ponownego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami, niezbędne jest dysponowanie projektem budowlanym i dokumentacją sprawy, wobec czego dalsze postępowanie wznowieniowe w tej sprawie będzie prowadzone po zwrocie akt administracyjnych. Pismem z 30 lipca 2019 r. Starosta wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 7 lipca 2017 r. będącego przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt. II SA/Lu 260/18 ze sprzeciwu M. I. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Wojewody L. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie na podstawie art. 36 k.p.a. poinformowano strony, że dalsze prowadzenie postępowania nastąpi niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny 5 sierpnia 2019 r. wypożyczył organowi pierwszej instancji akta administracyjne sprawy II SA/Lu 262/19 ze skargi T. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 7 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części obiektu, z zastrzeżeniem zwrotu w terminie 14 dni. Z uwagi na to, że akta te nie dotyczyły wydanego pozwolenia na budowę i nie zawierały załącznika w postaci projektu budowlanego, Starosta pismem znak: [...] z 9 sierpnia 2019 r. odesłał akta administracyjne organu pierwszej instancji ze sprawy II SA/Lu 262/19 i ponownie zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 7 lipca 2017 r., będącego przedmiotem postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Lu 260/18 w celu umożliwienia prowadzenia dalszego postępowania w sprawie wznowieniowej. Jednocześnie na podstawie art. 36 k.p.a. ponownie poinformowano strony, że dalsze prowadzenie postępowania nastąpi niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dokumentów. W dniu 21 sierpnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie informujące, że akta administracyjne sprawy II SA/Lu 260/18 zostały dołączone do sprawy II SA/Lu 299/18 i w dniu 23 stycznia 2018 r. zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną. Pismem znak: [...] z 15 kwietnia 2020 r. Starosta przekazał Wojewodzie L. ponaglenie T. K. na bezczynność Starosty w sprawie prowadzonego postępowania wznowieniowego. Wojewoda L. postanowieniem znak: [...] z 28 kwietnia 2020 r. nie stwierdził bezczynności Starosty, obligując go jednocześnie do podjęcia działań zmierzających do wypożyczenia akt z NSA celem umożliwienia prowadzenia wznowionego postępowania. Realizując zalecenie Wojewody L., pismem znak:[...] z 5 maja 2020 r. Starosta wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Pismem znak: [...] z 8 maja 2020 r. Starosta w ślad za pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie akta przedmiotowej sprawy. W dniu 25 maja 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazujące akta sprawy tego organu z projektem budowlanym na okres 30 dni z zastrzeżeniem ich zwrotu po wykorzystaniu. Wobec powyższego pismem znak: [...] z 26 maja 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków oraz odniesienia się do złożonych na etapie postępowania uwag i żądań w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z 28 lipca 2020 r. skarżący zażądał umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na to, że 17 lipca 2020 r. Starosta wydał we wznowionym postępowaniu decyzję znak: [...] i doręczył ją skarżącemu. Następnie, w piśmie z 5 sierpnia 2020 r. skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ pierwszej instancji niewątpliwie dopuścił się bezczynności polegającej na niedochowaniu terminu rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2017 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. D. O. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr [...] i 22, położonych w B. przy al. [...], przeniesioną następnie na M. I. S.A. z siedzibą w Warszawie. Podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wszczęcie postępowania wznowieniowego w rozpoznawanej sprawie miało miejsce 9 października 2017 r. Wydane w tym postępowaniu decyzje Starosty: z 30 października 2017 r. oraz z 15 stycznia 2019 r. zostały uchylone przez organ drugiej instancji, który dwukrotnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, obligując ten organ do uzupełnienia i ponownej oceny materiału dowodowego sprawy. Sformułowany w skardze zarzut bezczynności organu pierwszej instancji dotyczy w istocie okresu od 19 czerwca 2019 r., kiedy to akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Staroście przez Wojewodę L. w celu ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji z 15 stycznia 2019 r. Generalnie, po tej dacie początkowo organ podejmował w sprawie czynności prawidłowo i bez zbędnej, a mianowicie pismem z 30 lipca 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 7 lipca 2017 r., co było niezbędne dla merytorycznego rozpoznania wniosku. Z uwagi na to, że organowi przedstawiono niewłaściwe akta sprawy prawidłowo także organ odesłał akta administracyjne ze sprawy II SA/Lu 262/19 i ponownie zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Do czasu uzyskania odpowiedzi na to pismo, tj. do dnia 21 sierpnia 2019 r. nie można więc zarzucać organowi bezczynności w sprawie. Zarzut taki można natomiast postawić organowi po tej dacie, albowiem z dniem 21 sierpnia 2019 r. powziął on informację o tym, że akta sprawy, do których załączony został przedmiotowy projekt budowlany zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną. Organ nie powinien w takiej sytuacji biernie oczekiwać na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, lecz powinien zwrócić się o wypożyczenie dokumentów bezpośrednio do tego Sądu. Po zwróceniu mu na powyższe uwagi przez Wojewodę L. postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Starosta pismem z 5 maja 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Z tą chwilą zatem organ podjął w sprawie dalsze czynności, zaś po otrzymaniu akt Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 lipca 2020 r. (znak: [...]) wydał decyzje merytoryczną we wznowionym postępowaniu. Co do istoty zatem okres faktycznej bezczynności w sprawie trwał około 8 miesięcy, od daty powzięcia przez organ informacji o tym, że akta sprawy, do których załączony został projekt budowlany zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do chwili zwrócenia się przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Generalnie z powyższego wynika, że organ pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem w terminach przewidzianych ustawowo nie wydał wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Sąd, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że stwierdzona bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt I wyroku). Oceniając tę kwestę, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organ pierwszej instancji podejmował czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, w tym zwrócił się dwukrotnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o udostepnienie akt administracyjnych sprawy II SA/Lu 260/18 w celu uzyskania wglądu do projektu budowlanego stanowiącego załącznik kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 7 lipca 2017 r., znak: [...] Każdorazowo organ pierwszej instancji informował strony, w tym skarżącego, w trybie art. 36 k.p.a. o tym, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie jest brak niezbędnych dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprawdzie występując w dniu 9 sierpnia 2019 r. po raz drugi o wypożyczenie akt sprawy, Starosta mógł zwrócić się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś – jak to uczynił – do sądu pierwszej instancji (o tym, że akta administracyjne sprawy II SA/Lu 260/18 zostaną dołączone do sprawy II SA/Lu 299/18 i zostaną przekazane NSA wraz ze skargą kasacyjną, organ został poinformowany przez Sąd już w dniu 4 stycznia 2019 r., co organ przyznał w odpowiedzi na skargę), jednak nie jest to uchybienie tego rodzaju, by mogło zostać uznane za rażące. Czynności, jakie podejmował organ pierwszej instancji w celu rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2017 r., znak: [...], nie dają podstaw do uznania, że działania organu w niniejszej sprawie zakwalifikować można jako podejmowane z rażącym, to jest oczywistym i niebudzącym wątpliwości, naruszeniem prawa. Ponadto, w związku z tym, że przed datą orzekania przez Sąd bezczynność Starosty w tej sprawie ustała na skutek wydania decyzji z 17 lipca 2020 r., znak: [...], nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji umorzeniu jako bezprzedmiotowe podlega jedynie postępowanie w części dotyczącej zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności, a nie postępowanie w całości. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/20 zgodnie z którym w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie kwestia ta budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże wynikają one nie tyle z odmiennych stanowisk prawnych, lecz raczej z braku właściwego rozróżnienia sfery merytorycznej i formalnej orzeczenia sądowego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że nawet w tych orzeczeniach, w których wskazuje się na konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jednocześnie podkreśla się konieczność orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, w związku z czym już z tego względu brak jest podstaw do umorzenia postępowania w całości. W związku z powyższym Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, na które składają się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika w kwocie [...]zł oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.