II SA/Ol 126/20

Dnia 19 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2020 roku sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia ,,[...]", nr ,,[...]" w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 stycznia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 87/2019 Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości Wydminy statusu miasta. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w § 3 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLV/184/2013 Rady Gminy Wydminy z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy, Rada określiła, poprzez katalog zamknięty, określone formy, w jakich przeprowadza się konsultacje społeczne. Następnie w § 3 ust. 2 ww. uchwały postanowiła, że Wójt Gminy Wydminy dokonuje wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Określone przez Radę formy są zarazem jedynymi, które mogą być zastosowane w trakcie konsultacji. Według organu nadzoru w przedstawionym zakresie Wójt Gminy Wydminy przekroczył swoje upoważnienie, gdyż organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, nawet jeśli jest to uzasadnione potrzebami i celem planowanych konsultacji. Organ wykonawczy gminy nie może bowiem decydować w sprawach, w których właściwa ustawowo jest rada gminy. W związku z tym, że Wójt Gminy w wydanym zarządzeniu wkroczył w kompetencję przypisane ustawowo radzie gminy, przedmiotowe zarządzenie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Wójt Gminy Wydminy (skarżący), wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie zarówno treść jak i pośrednio również forma uzyskania opinii mieszkańców gminy podyktowana była treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 roku w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Skarżący podkreślił, że zgodnie z przepisami tego rozporządzenia był uprawniony do zarządzenia przeprowadzenia konsultacji w sposób mieszany, tj. uwzględniający kilka określonych w uchwale form. W niniejszej sprawie za celowe uznano przeprowadzenie konsultacji w formie wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1(otwarte spotkania z mieszkańcami) oraz § 3 ust. 1 pkt 2 (badanie opinii mieszkańców). Jednocześnie uprawniony był nie tylko do zmodyfikowania treści karty do głosowania, ale również do zbierania opinii mieszkańców poza siedzibą urzędu gminy. Zaznaczono również, że § 5 uchwały rady gminy nie wskazuje, aby nad prawidłowością oddawania głosów do umieszczonej w urzędzie urny za pomocą wyłożonych obok niej formularzy nie mogła czuwać powołana przez Wójta Gminy komisja. Zarzuty organu nadzoru w tym zakresie uznać należy za bezpodstawne. Wyjaśniono, że tzw. Centrum Aktywności Lokalnej (niebędące odrębnym podmiotem ani też jednostką organizacyjną gminy) znajduje się w siedzibie Urzędu Gminy Wydminy. Uchwała rady gminy, wskazując na możliwość organizowania spotkań konsultacyjnych, nie określa minimalnej liczby uczestników takiego spotkania, trybu jego zwoływania ani miejsca, w którym ma się ono odbywać. Ponadto zarządzenie przewidywało możliwość oddawania głosów również w siedzibie urzędu i w godzinach jego pracy. Jeśli zaś chodzi o same karty do głosowania, to były one opublikowane - wraz zarządzeniem - w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Urzędu. Wymóg uzasadnienia przeprowadzenia konsultacji został natomiast spełniony poprzez wskazanie na karcie przedmiotu konsultacji, a nadto - wobec niezbędnej obecności pracowników urzędu przy oddawaniu głosów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że skarżący przekroczył swoje upoważnienie, gdyż jako organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, a także nie może ich modyfikować, nawet jeśli jest to uzasadnione potrzebami i celem planowanych konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2523 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 87/2019 Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 października 2019r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości Wydminy statusu miasta. Według organu nadzoru Wójt Gminy przekroczył swoje upoważnienie, gdyż organ wykonawczy nie ma swobody ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy. Należy zauważyć, że funkcjonuje w obrocie prawnym Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 310). Rozporządzenie nie zawiera jednak żadnych regulacji określających tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Takie uregulowania zostały zamieszczone w Uchwale Nr XLV/184/2013 z dnia 16 maja 2013 r. Rady Gminy Wydminy w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy. W § 3 załącznika Nr 1 do uchwały określono tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Stosownie do ust. 1 wspomnianego przepisu konsultacje te przeprowadza się w następujących formach: 1) otwartych spotkań z mieszkańcami, 2) zebrań przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy Wydminy, 3) badania opinii mieszkańców poprzez: wykorzystanie formularza ankietowego przeprowadzonego na terenie urzędu (lit. a); zbieranie uwag do projektów aktów prawa miejscowego lub propozycji rozwiązań (lit. b); 4) skrzynki na uwagi i wnioski umieszczone są w Urzędzie Gminy, 5) zbieranie opinii i ekspertyz wśród specjalistów z danej dziedziny; 6) przekazanie do zaopiniowania projektu dokumentu do Rady Gminy Wydminy. W § 3 ust. 2 uchwały uregulowano, że Wójt Gminy Wydminy dokonuje wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Według organu nadzoru Wójt wprowadził nową formę przeprowadzenia konsultacji, w ramach której w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej, powołana przez Wójta Gminy Wydminy komisja, miała za zadanie przyjmować mieszkańców, którzy wyrazili chęć oddania głosu (przez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny), a następnie w dniach 6-15 listopada 2019 r. członkowie tej komisji mieli udać się do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości Wydminy statusu miasta". Czynności pracowników gminy wchodzących w skład komisji, określonych w kwestionowanym zarządzeniu nie można uznać za badanie ankietowe, gdyż zgodnie z § 5 ww. uchwały, konsultacje w trybie badania opinii mieszkańców z wykorzystaniem formularza ankietowego prowadzone są poprzez opublikowanie treści ankiety na stronie internetowej Urzędu i BIP-u oraz umieszczenie urny w Urzędzie Gminy wraz z wyłożonym obok niej formularzami ankiety. Ponadto formularz powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji i adres e-mail, na który można go przesłać. W powyższym stanie faktycznym, "Karta do głosowania", stanowiąca załącznik nr 3 do przedmiotowego zarządzenia nie spełnia wymagań wskazanych w uchwale gminy oraz nie zawiera wymaganych informacji. Przede wszystkim w ocenie Sądu możliwość spotkania w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej, powołanej przez Wójta Gminy Wydminy komisji z mieszkańcami, jak najbardziej wypełnia postać przeprowadzenia konsultacji przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 1 rzeczonej uchwały, czyli formę otwartego spotkania z mieszkańcami, którzy wyrazili chęć oddania swojego głosu poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. Tego typu zebranie z pewnością spełnia przesłanki otwartych spotkań z mieszkańcami i trudno w tym zakresie doszukać się jakichkolwiek wątpliwości. Podobnie do formy otwartych spotkań z mieszkańcami należy zaliczyć udanie się członków tej komisji do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości Wydminy statusu miasta". Umożliwienie natomiast oddania głosu przez chętnych mieszkańców do specjalnie przygotowanej urny mieści się w ramach badania ankietowego przewidzianego w § 5 Załącznika Nr 1 do uchwały. Jest przy tym zbyt daleko idącym argumentem organu nadzoru, że formularz powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji i adres e-mail, na który można go przesłać. Według organu nadzoru "Karta do głosowania", stanowiąca załącznik nr 3 do przedmiotowego zarządzenia nie spełniała wymagań wskazanych w uchwale gminy oraz nie zawierała wymaganych informacji. Trzeba przede wszystkim dostrzec, że wprawdzie sama "Karta do głosowania" nie miała uzasadnienia, jednakże była ona sformalizowana i stanowiła Załącznik nr 3 do spornego Zarządzenia Wójta Gminy. Uchwała zaś w § 4 ust. 2 przewiduje, że konsultowane podczas spotkania zagadnienie może być poddawane pod głosowanie. Ponadto konsultacje z mieszkańcami prowadzili specjalnie oddelegowani do tego pracownicy urzędu gminy, tym samym dopełniono wszelkich obowiązków informacyjnych przewidzianych w uchwale. W ramach otwartych spotkań z mieszkańcami mieściła się również możliwość odbycia konsultacji w dni targowe w obecności komisji przed siedziba urzędu. Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Wójt Gminy Wydminy dokonuje wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. W ocenie Sądu podjęte przez Wójta konsultacje oraz ich postać mieszczą się w ramach przyjętych w uchwale form konsultacji, mimo że przybierały one czasami specyficzną postać, która mogła sugerować przekroczenie dopuszczalnych form konsultacji. Zwrócić jednak należy uwagę, że działania Wójta były prodemokratyczne i nie zawężały skali konsultacji społecznych, a wręcz przeciwnie - sprzyjały ich jak najszerszemu spektrum. Podkreślić trzeba, że Rada Gminy wiedziała o przeprowadzonych konsultacjach. Wójt Gminy wskazał na rozprawie przed Sądem w dniu 19 maja 2020 r. (protokół rozprawy, k. – 117 akt sądowych), że Rada Gminy Wydminy podjęła uchwałę intencyjną w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami. Trudno zatem uznać, że działania Wójta miały na celu obejście prawa i wkroczenie w kompetencje Rady Gminy. Przeciwnie, miały one oparcie w przepisach uchwały regulujących tryb przeprowadzenia tego typu konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy i były nakierowane na jak najszersze odbycie konsultacji z największą liczbą mieszkańców. Nawet jeśli doszło do jakiś uchybień w ramach procesu konsultacji to z całą pewnością nie były to uchybienia o charakterze istotnego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.