II SA/Go 390/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant Ref. Stażysta Daria Owczarska-Bzdęga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił D.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką K.M. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. D.M. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką K.M. Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2007 r. o stopniu niepełnosprawności K.M., z którego wynika znaczny stopień niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2007 r. oraz, że orzeczenie wydane zostało na stałe. Opiekę nad K.M. sprawuje jej matka D.M., wykonując przy niej wszystkie czynności związane z codziennym funkcjonowaniem. W ocenie organu strona nie spełnia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. 2020 r. poz. 111, zwana dalej - u.ś.r.), bowiem nie pracuje i tym samym nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, strona zrezygnowała z zatrudnienia wcześniej w celu sprawowania opieki nad córką. Decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2001 r. stronie przyznane zostało prawo do emerytury w drodze wyjątku. Dalej organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. oraz wskazał, że osoby wymienione w tym przepisie ustawodawca wykluczył jako beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem posiadają już one zabezpieczenie finansowe z systemu ubezpieczeń społecznych. Organ stwierdził, że możliwość wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie dotyczy osób posiadających prawo do emerytury. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a jednym ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, w zależności od tego, które ze świadczeń jest bardziej korzystne dla strony. Zatem posiadanie prawa do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a - w niniejszej sprawie jest to prawo do emerytury - wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt SK 2/17, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Od decyzji organu I instancji D.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W ocenie organu odwoławczego wniesione przez stronę odwołanie jest bezzasadne. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki przedmiotowe. Pierwsza to niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (art. 17 ust. 1), druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę na ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 4 pkt 1 lit. a lub b. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Stąd też ustawodawca przyjął, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń i ich wzajemna kompensata. Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze, odwrotna sytuacja jest możliwa. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego), z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymania wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego) czy też, że to organ z urzędu ocenia które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Organ odwoławczy odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt SK 2/17 i zauważył, że Trybunał wypowiedział się w zakresie konstytucyjności przepisu dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie prawa do emerytury. Nadto Trybunał podkreślił, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest regulacji, które pozwoliłoby tę sytuacje rozwiązać, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty (emerytury). W ocenie organu zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa wart. 32 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatę wyrównującą niższe świadczenie. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznana świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Dz. U. 2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić z dokonaną przez organy interpretacją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego,zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury (w wysokości 1025 zł netto), to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., w pełni aprobując stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, iż celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Jak wskazały Sądy w powyższych wyrokach narusza zasadę równości taka wykładnia 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Stanowisko powyższe zostało wyrażone także w innych wyrokach sądów administracyjnych, np: WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 128/20, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, z 6 grudnia 2019 r. III SA/Kr1123/19, WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r. II SA/Gl 1234/19, WSA w Gdańsku z 12 września z 24 grudnia 2019 r. III SA/Gd 472/19, WSA w Gliwicach z 27 września 2019 r. II SA/Gl 1035/19, z 24 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1101/19, WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r. II SA/Rz 828/19, WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/.Ol 210/20 oraz w.w. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zauważyć, że w wyrokach z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu, albowiem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 oraz p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015 poz. 1800).