III SAB/Wr 676/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt. II miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 5 marca 2020 r. (data wpływu do organu – 11 marca 2020 r.) skarżący – D. M. - zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący w dniu [...] r. złożył do Wojewody M. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku ze zmianą miejsca pobytu skarżącego organ ten przekazał wniosek do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością miejscową, Wojewodzie D., który otrzymał akta 10 kwietnia 2019 r. W dacie 2 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył w jego imieniu ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców. W dniu zaś 3 marca 2020 r. do Wojewody D. wpłynęło pismo pełnomocnika z 25 lutego 2020 r. z wnioskiem o przekazanie sprawy do M. Urzędu Wojewódzkiego w W., albowiem skarżący zmienił miejsce zamieszkania i obecnie przebywa w W. Pismem z 28 maja 2020 r. Wojewoda D. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 24 czerwca 2020 r., następnie zawiadomieniem z 19 czerwca 2020 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie M. W wywiedzionej skardze wniesiono o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie go do załatwienia wniosku, nadto o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także wniesiono o zwrot poniesionych kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na poparcie skargi argumentowano, że pomimo upływu ponad roku organ nie podjął żadnej czynności, nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie dopełnił obowiązku z art. 36 k.p.a. Stwierdzono, uzasadniając żądanie skargi o przyznaniu sumy pieniężnej, że organ nie może w nieskończoność, co czyni od dłuższego już czasu, powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając między innymi, że termin podjęcia postępowania jest uzależniony od ilości wniosków, która jest ogromna (w 2017 r. – 19.885, w 2018 r. – 20.080, w 2019 r. aż 26.854 wniosków o legalizację pobytu), przy czym przy ich rozpatrywaniu decydująca jest kolejność wpływu, a sprawy tego rodzaju są skomplikowane i wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka uzasadniona jest więc czynnikami obiektywnymi, nie była spowodowana celowym działaniem tudzież złą wolą organu, lecz przyczyniły się do tego znaczne niedostatki kadrowe oraz duża fluktuacja pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, od chwili przekazania sprawy według właściwości do organu w dniu 10 kwietnia 2010 r. organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu rozpoznanie wniosku aż do czasu, gdy 28 maja 2020 r., wystosował wezwanie do pełnomocnika skarżącego do osobistego stawiennictwa skarżącego w siedzibie organu, mimo że już był w posiadaniu wcześniejszego pisma strony, które wpłynęło w dniu 3 marca 2020 r., z informacją, że skarżący zmienił miejsce zamieszkania na W. W związku z czym zawarto w tym piśmie wniosek o przekazanie niniejszej sprawy do M. Urzędu Wojewódzkiego. Organ zareagował dopiero w dniu 19 czerwca 2020 r. na zmianę właściwości miejscowej przekazując wniosek Wojewodzie M. Te czynności organ podjął dopiero po wpłynięciu skargi na przewlekłość postępowania (data wpływu skargi – 11 marca 2020 r.). Z tych powodów bezsprzecznie skarżony organ przewlekle prowadził postępowanie, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W takim świetle wypada podkreślić, że zaistniała w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość – trwająca ponad rok, w którym organ w ogóle nie podejmował jakichkolwiek czynności i nie zareagował w dającym się zaakceptować rozsądnym terminie na zmianę swej właściwości, uwzględniając nawet problemy kadrowe oraz masywny napływ wniosków do rozpoznania - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, albowiem po złożeniu skargi doszło do przekazania sprawy innemu organowi zgodnie z właściwością (punkt I sentencji wyroku). Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Ponadto, uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, zaś strona skarżąca nie zawarła żadnej konkretnej argumentacji na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej poza lakonicznym powołaniem się na sam fakt dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych i doktrynę. Żądania skargi w tej materii są zatem nieuzasadnione konkretnymi faktami odwołującymi się do rzeczywiście poniesionych przez skarżącego krzywd. W kwestii zaś grzywny Sąd uznał, że wystarczające w tej materii (albowiem dotyczące tego samego, jednego postępowania) jest wymierzenie grzywny w powiązanej sprawie na bezczynność postępowania w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 675/20. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej ani grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w połowie wysokości (240 zł). Oceniając realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego należało uwzględnić, że skarga jest tożsama jak w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność organu - o sygnaturze III SAB/Wr 675/20. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.