III SAB/Wr 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Skarżąca K. K. pismem z dnia [...] września 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W petitum skargi strona wniosła o: - stwierdzenie, w trybie art. 149 § 1 in fine i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a kwoty w wysokości 7870,62 zł - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2016 r. złożyła do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na rozpoczęcie kursu nauki języka polskiego od [...] czerwca 2016 r. do [...] listopada 2016 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował stronę, iż postępowanie zostanie zakończone do [...] września 2016 r. oraz wezwał do przedłożenia dokumentów w postaci zaświadczenia ze szkoły, frekwencji harmonogramu zajęć oraz miejsca zamieszkania. Skarżąca dostarczyła wymaganą dokumentację w dniu [...] lipca 2016 r. Wobec tego, że do dnia [...] września 2016 r. w sprawie nie została wydana decyzja, jak również nie poinformowano skarżącej o ewentualnym przedłużeniu terminu, skarżąca udała się osobiście do siedziby organu w dniu [...] października 2016 r. i w trakcie rozmowy z Inspektorem zwróciła uwagę, że od dnia [...] października 2016 r. podjęła bezpłatne studia dzienne na "A" oraz zapytała o możliwość zmiany podstawy prawnej wydania zezwolenia o pobyt czasowy ze szkoły językowej na uczelnię wyższą. W odpowiedzi otrzymała informację, iż nie ma takiej możliwości, gdyż jej sprawa oczekuje na podpisanie przez Kierownika Oddziału i w przeciągu maksymalnie dwóch tygodni otrzyma decyzję. Po upływie trzech miesięcy od wizyty w organie strona w dalszym ciągu nie otrzymała żadnej informacji, w efekcie czego ponownie – w dniu [...] stycznia 2017 r. udała się do organu, gdzie w trakcie rozmowy została poinformowana, że dotychczas nie otrzymano żadnych dokumentów dotyczących jej sprawy. W dniu [...] stycznia 2017 r., a zatem ponad 4 miesiące po pierwotnie wyznaczonym terminie załatwienia sprawy strona przekazała do organu dodatkowe dokumenty z uczelni w celu zmiany podstawy wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Po upływie ponad miesiąca skarżąca otrzymała pismo z dnia [...] lutego 2017 r. (nadane w dniu [...] lutego 2017 r.) dotyczące zmiany podstawy prawnej złożonego wniosku, którym jednocześnie została wezwana do ponownego przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Polski oraz potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu [...] marca 2017 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2017 r. została poinformowana, że jej zażalenie przekazane zostało do organu wyższego stopnia oraz, że dnia [...] marca 2017 r. została wydana decyzja zezwalająca na pobyt czasowy. Strona nadmieniła, że decyzja została wysłana [...] kwietnia 2017 r., a pismo o przekazaniu zażalenia w dniu [...] marca 2017 r., co potwierdza opieszałość organu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Urząd do spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której organ pozostawał bezczynny, a bezczynność ta miała charakter rażący. Organ nie tylko bowiem naruszył obowiązujące terminy załatwiania spraw, ale ponadto nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków, tj.: nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, nie wydawał decyzji przez prawie 3 lata, aż wreszcie wydał ją, gdy już merytoryczne rozpatrzenie wniosku było niemożliwe. Nadto zdaniem strony wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym przyznaniu sumy pieniężnej. Załatwienie bowiem przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Argumentując żądanie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że z uwagi na brak decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy zleceniodawca "B" nie chciał kontynuować z nią współpracy. W okresie od grudnia do czerwca nie mogła ona podjąć zatrudnienia co wpłynęło na jej sytuację finansową. Było to tym bardziej uciążliwe, że skarżąca jako cudzoziemka musiała wykazywać środki finansowe aby móc przebywać na terenie Polski. Skarżąca podniosła, iż suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni funkcję kompensacyjną – zadośćuczynienia za krzywdę jaką strona poniosła wskutek zwłoki w rozpoznaniu wniosku, a jej celem jest zdyscyplinowanie organu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż pierwotny wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazywał jako cel jej pobytu udział w kursie językowym, wszakże cudzoziemka wezwana do przestawienia dokumentów potwierdzających treść jej oświadczeń we wniosku – nie przedłożyła informacji o faktycznej frekwencji na zajęciach, co uniemożliwiło organowi wydanie decyzji w sprawie. W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę podstawy prawnej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i w tym celu przedłożyła między innymi decyzję o przyjęciu jej na I rok studiów stacjonarnych w roku akademickim 2016/2017 na "A". Organ w związku ze zmianą podstawy prawnej wniosku wezwał skarżącą o dodatkowe dokumenty, które wpłynęły do organu w dniu [...] lutego 2017 r. Niezwłocznie, to jest [...] marca 2017 r. organ wydał decyzję na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach o zezwoleniu na pobyt czasowy, legalizując pobyt skarżącej na terytorium RP do dnia [...] czerwca 2018 r. Organ podkreślił, że wydłużający się czas postępowania w sprawie był następstwem ogromnej ilości wniosków dotyczących legalizacji pobytu (w roku 2016 – 13 846) oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach przez pracowników. Organ wskazał przy tym na niedostatki etatów. Ponadto organ podniósł, że w wyznaczonym na zakończenie postępowania terminie – tj. w dniu [...] września 2016 r. nie miał przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie bowiem z art. 98 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W związku z faktem, iż skarżąca jako deklarowany cel pobytu na terytorium RP zadeklarowała kurs językowy z datą jego zakończenia na dzień [...] listopada 2016 r. należy stwierdzić, iż we wrześniu 2016 r. organ administracji mógł wydać jedynie decyzję odmowną. Brak jej wydania należy zaś uznać za działanie organu administracji na korzyść strony. Za nieprawdziwe – zdaniem organu – należy uznać stwierdzenie, iż "w okresie od grudnia do czerwca" skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia na terytorium RP, gdyż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 588), na podstawie § 1 pkt. 10 dopuszczalne jest powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę w przypadku cudzoziemców będących studentami studiów stacjonarnych odbywanych w Rzeczpospolitej Polskiej lub uczestnikami stacjonarnych studiów doktoranckich odbywanych w Rzeczpospolitej Polskiej. W tej sytuacji, w dniu [...] października 2016 r., a zatem w dacie zakończenia współpracy z "B" S.A., skarżąca jako studentka studiów stacjonarnych mogła bez przeszkód wykonywać pracę na terytorium RP. Ponadto organ stwierdził, że strona do czasu zakończenia niniejszego postępowania nie powiadomiła organu administracji, iż podjęła pracę na terytorium RP i nie złożyła żadnych dokumentów w tej sprawie. Tym samym, nie ma pewności, iż skarżąca legalnie wykonywała pracę we "B" S.A. w okresie od [...] czerwca 2016 r. do dnia rozpoczęcia roku akademickiego 2016/17 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; przywoływana dalej jako "p.p.s.a."). W zakreślonej kognicji sąd administracyjny, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie - zgodnie z § 1a art. 149 - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Godzi się zaznaczyć, że zacytowany przepis stanowi nie o obligatoryjnym, lecz fakultatywnym uprawnieniu Sądu do orzeczenia na rzecz strony skarżącej określonej kwoty pieniężnej. Bez wątpienia zatem winno to być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy, przy czym przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody rozumianej jako lucrum cessans w postaci rekompensaty utraconych rzekomo przez cudzoziemca zarobków. Rozpoznając merytorycznie skargę w zakresie przewlekłości postępowania należy podnieść, że jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy oraz z treści twierdzeń obu stron na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – bezsprzecznie na dzień złożenia skargi postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt było już zakończone. Niewątpliwie w toku postępowania doszło w dniu [...] stycznia 2017 r. do modyfikacji pierwotnego żądania (wniosku) strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. poprzez zmianę faktycznej, a tym samym także i prawnej, podstawy pobytu czasowego. Decyzję w sprawie wydano w dniu [...] marca 2017 r., zaś [...] kwietnia 2017 r. weszła do obrotu prawnego. Skargę do Sądu wywiedziono dopiero w piśmie datowanym na dzień [...] września 2017 roku. Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 23 września 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 180/16, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 853/17. Rozważając bowiem zasadnicze zagadnienie prawne, a mianowicie, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy), trafnie w przytoczonych wyrokach skonstatowano, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje również aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX). Celem bowiem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z § 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na przewlekłość, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu.