II SA/Lu 386/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Terespol stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym 164, znajdującej się w obrębie ewidencyjnym Podolanka (aktualnie numer ewidencyjny 2663, obręb ewidencyjny Małaszewicze), położonej w terenie oznaczonym symbolem 104 MN w części graficznej uchwały, obszar 110 Podolanka na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały. Pismem z 6 maja 2020 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Terespol, w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym nr 164 znajdującej się w obrębie ewidencyjnym Podolanka, położonej w terenie oznaczonym symbolem 104 MN w części graficznej uchwały, obszar 110 Podolanka na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że w zakresie wskazanym w skardze uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w związku z art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej jako: u.z.p.). Naruszenie to przejawiało się w przekroczeniu przez Radę Gminy władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu zasad zagospodarowana dla działki nr 164 w taki sposób, że ich zastosowanie uniemożliwia realizację funkcji określonej w uchwale dla tej działki. Wojewoda wskazał, że stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały działka nr 164 znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem 104 MN - mieszkalnictwo jednorodzinne. Teren ten przylega do dużego obszaru lasu oznaczonego w planie symbolem 3RL. Szczególnie istotny dla zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zapis § 4 pkt 15 lit. l) uchwały, w którym ustala się minimalną odległość zabudowy od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego w planie miejscowym) na 30 metrów (z wyjątkiem ul. Długiej w Małaszewiczach). Powyższa regulacja powoduje, że działka nr 164, przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną nie może zostać zagospodarowana zgodnie z ustaloną w planie funkcją. Organ nadzoru powołał się na informacje uzyskane od Wójta Gminy Terespol, z których wynika, że w 2007 r. w wyniku zmian granic obrębów geodezyjnych sporną działkę dołączono do obrębu Małaszewicze i nadano jej nr ew. 2663. W lutym 2020 r. do Wojewody wystąpił właściciel ww. działki, wnosząc o stwierdzenie nieważności spornej uchwały, wskazując, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, odmówiły mu wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Powołując się na analizę zapisów uchwały i przedstawionego stanu faktycznego, Wojewoda wskazał, że działka nr 164 ma głębokość od strony ulicy ok. 37 metrów. Jak wynika z rysunku planu działka sąsiadująca ze sporną działką od południa, tj. działka nr ew. 168 położona jest na obszarze użytku gruntowego - lasy, z grupy grunty leśne, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem LsV. Część działki nr 168 przyległa do działki nr 164, pomimo, że położona jest na obszarze użytku leśnego, w planie miejscowym przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną. Należy uwzględnić legalną definicję lasu zawartą w ustawie z 20 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 ze zm.), z której wynika zasada, że o tym, czy dany grunt jest lasem decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z zapisami planu minimalną odległość zabudowy od ściany lasu (30 m) należy liczyć od granicy działki nr ew. 168, gdyż ujawniony w ewidencji gruntów jej obszar odpowiada ustawowej definicji lasu. Mając na względzie, że głębokość działki nr 164 (obecnie nr 2663) od strony ulicy to ok. 37 m, po wyłączeniu terenu niemożliwego do zabudowy z powodu odległości od lasu stosownie do wymogów zawartych w § 4 pkt 15 lit. 1 zaskarżonej uchwały, nie ma możliwości aby na terenie nieruchomości możliwa była realizacja funkcji mieszkaniowej. Zatem pomimo przeznaczenia działki nr 164 w planie miejscowym na cele budowlane, nie ma możliwości zrealizowania tego przeznaczenia i uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalona w planie obowiązująca minimalna odległość sytuowania zabudowy od lasu wyklucza de facto realizacje jakiejkolwiek zabudowy na tej działce. W ocenie organu nadzoru ustalenie, że zastosowanie przepisów planu jest w praktyce niewykonalne, gdyż uniemożliwia jednoczesną realizację funkcji wskazanej dla działki przy zachowaniu określonych parametrów zabudowy, będzie oznaczać, że uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Brak możliwości realizacji na działce nr 164 budynku mieszkalnego, który to spełniałby wymogi planu, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do tej działki, gdyż zapisy te naruszają istotę prawa własności. W ocenie organu nadzoru nie jest wadliwy sam zapis uchwały w zakresie wskazania minimalnej odległości od lasu w jakiej mogą być sytuowane budynki. Dla działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr 164 a także dla wszystkich innych działek położonych w terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej oznaczonym 104 MN, z uwagi na ich powierzchnię, ograniczenie w zakresie odległości budynków od lasu nie stanowi przeszkody w ich zagospodarowaniu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Terespol uznała skargę oraz zarzuty w niej zawarte za zasadne w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Terespol, w zakresie wskazanym w skardze jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.; dalej jako: u.s.g.). Zaskarżona uchwała została podjęta już po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., jednak proces jej uchwalania został zainicjowany jeszcze w poprzednim stanie prawnym. W związku z tym trafnie Wojewoda powołał się na regulację intertemporalną, zawartą w art. 85 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że kryterium oceny treści merytorycznej uchwały stanowią jeszcze przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ale skutki wad prawnych uchwały należy oceniać stosując już obecnie obowiązujące przepisy, w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, że istotnym naruszeniem prawa (zasad sporządzania planu miejscowego) jest wprowadzenie w planie miejscowym wzajemnie sprzecznych lub niewykonalnych ustaleń w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości lub sposobu ich zagospodarowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, co skutkuje uznaniem, że skarga Wojewody jest zasadna, a w konsekwencji, że należy stwierdzić nieważność zakwestionowanego aktu w zakresie wskazanym w skardze. Jak zasadnie podnosi organ nadzoru, istnieje sprzeczność pomiędzy zapisami planu ustalającymi, że działka nr 164 (wg aktualnego oznaczenia nr 2663) znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN (mieszkalnictwo jednorodzinne), przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz ograniczeniem zabudowy poprzez wprowadzenie przesłanki minimalnej odległości zabudowy od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego w planie miejscowym) na 30 m. Co istotne, sprzeczność ta występuje jedynie w odniesieniu do działki nr 164, z uwagi na jej specyficzne wymiary. Prawodawca miejscowy posłużył się dość nieprecyzyjnym sformułowaniem "ściana lasu", tym niemniej jednak sąd nie znajduje podstaw, aby zakwestionować argumentację Wojewody, który odwołał się w tym zakresie do ustawowej definicji lasu, zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Argumentacja ta jest uzasadniona wobec faktu, że prawodawca miejscowy zawarł w kwestionowanej regulacji zastrzeżenie, że chodzi o las istniejący lub przewidziany w planie miejscowym. W szczególności pojęcie "las przewidziany w planie miejscowym" musi być interpretowane przez pryzmat języka prawnego, a nie powszechnego. W związku z tym zasadnie Wojewoda wywodzi, że minimalną granicę odległości zabudowy, tj. 30 m, należy obliczać od granicy działki nr 168, która zgodnie ze stanem ujawnionym ewidencji gruntów stanowi obszar spełniający przesłanki prawnego pojęcia lasu. W tej sytuacji logiczne są dalsze argumenty, że przy głębokości działki nr 164, od strony ulicy, wynoszącej 37 m, konieczność pominięcia terenu wyłączonego z zabudowy spowoduje, że działka nie może być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym (należy przy tym mieć na uwadze konieczność zachowania niezbędnych odległości budynku od drogi, co wynika z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.). Prowadzi to w logiczny sposób do konkluzji, że z uwagi na specyficzne uwarunkowania działki nr 164 (obecnie nr 2663), prawodawca miejscowy stworzył regulacje sprzeczne, wzajemnie się wykluczające. Taka sytuacja stanowi naruszenie prawa w stopniu istotnym. Tworzenie norm wzajemnie sprzecznych narusza zasadę przyzwoitej legislacji, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), obowiązującej również prawodawcę miejscowego, prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, uniemożliwiając zagospodarowanie działki w sposób zgodny z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym (co stanowi naruszenie art. 3 u.z.p.). Powyższe rozważania prowadzą do wskazanej na wstępie konkluzji, że w zakresie wskazanym w skardze uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z uwagi na wymogi bezpieczeństwa prawnego sąd administracyjny (podobnie jak organ nadzoru) powinien działać precyzyjnie, należy zatem stwierdzać nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to koniecznego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czyli stanu hierarchicznej zgodności norm: przepisów prawa miejscowego z przepisami ustawy. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w tej konkretnej sytuacji wadliwość ustaleń planu miejscowego dotyczy wyłącznie działki o dawnym nr ew. 164 (wg aktualnego oznaczenia nr 2663). W związku z tym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem wystarczające jest stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały wyłącznie w zakresie ustaleń odnoszących się do ww. działki. Należy przy tym zauważyć, że orzeczenie sądu musi być sformułowane jako odnoszące się ogólnie do postanowień dotyczącej tej działki (jak to wskazano w skardze), a nie tylko do problematycznych postanowień § 4 zaskarżonej uchwały. Gdyby zakres stwierdzenia nieważności odnieść "punktowo", tylko do § 4 zaskarżonej uchwały, doszłoby do sytuacji, w której formalnie dla działki nr 164 obowiązywałyby postanowienia planu, z wyłączeniem § 4. Oznaczałoby to, że działka, choć objęta planem miejscowym, nie ma żadnego przeznaczenia. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia prawidłowej legislacji i bezpieczeństwa prawnego. Z uwagi na zasadność zarzutów organu nadzoru i istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.