II SA/Rz 824/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Ustrzyki Dolne na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr P-II.4131.2.176.2020 w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa II SA/Rz 824/20 UZASADNIENIE W dniu 29 maja 2020 r. Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych podjęła uchwałę nr XXV/343/20 zmieniającą własną uchwałę z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XL/549/17 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jureczkowa. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 czerwca 2020 r. nr P-II.4131.2.176.2020 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 29 maja 2020 r. nr XXV/343/20 w zakresie: – § 1 ust. l uchwały zmieniającej w części, w której nadaje nowe brzmienie treści załącznika nr 1 uchwały zmienianej w zakresie wyrazów: "w stanie nadzwyczajnym"; – § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej w części, w której dodaje w § l ust. 2 po pkt 9 załącznika nr 1 pkt 10, oraz w § 14 załącznika nr 1 ust. 3-7. Wojewoda podniósł, że Rada Miejska w § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej zdefiniowała pojęcie "stanu nadzwyczajnego", poprzez odniesienie się do przepisów zawartych w Rozdziale XI Konstytucji RP. W następstwie tej regulacji Rada dokonała odpowiednich zmian w Statucie Sołectwa Jureczkowa używając pojęć "stan nadzwyczajny". Zdaniem organu nadzoru, podjęcie uchwały w zakresie § 1 ust. 2 wprowadzającej zmiany do uchwały Nr XL/549/17 Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jureczkowa, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. – dalej "ustawa COVID-19"), polegającym na modyfikacji przepisu ustawy powodującej nieuprawnione rozszerzenie zakresu przedmiotowego. Wojewoda zauważył że w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.) ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) stan epidemii. Wprowadzone obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób, wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., wprowadził regulację, zgodnie z którą w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie (ust. 3). Na marginesie zauważyć należy, że regulacja ust. 1, dotycząca organów pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego, obowiązuje od dnia 18 kwietnia 2020 r. W ocenie Wojewody z powyższego wynika, że od 18 kwietnia 2020 r. istnieje możliwość obradowania i głosowania w sposób zdalny przez organy jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Przewidział to wprost ustawodawca w art. 15zzx ustawy COVID-19. Jest to regulacja o charakterze wyjątkowym, czasowym, mająca zastosowanie wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, związanej z zakażeniem wirusem SARS- CoV-2. Regulacja ta zdaniem organu nadzoru nie wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym - w zakresie w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania zebrań i podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym lub w drodze zbierania głosów. Przeciwnie, zebranie wiejskie zwołane w tym trybie nie może odbywać się z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z naruszeniem zasady jawności, o której mowa wyżej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady w działalności jednostek pomocniczych gminy w tym okresie. Zebranie wiejskie będzie się odbywało zatem z wyłączeniem jawności, do którego to wyłączenia Rada Miejska nie ma ustawowego upoważnienia. Natomiast proponowane zmiany do Statutu Sołectwa Jureczkowa nie przewidują odbywania obrad zebrania wiejskiego z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, jako dopuszczalną formą obrad przewidzianą w przepisach prawa, co doprowadziło do modyfikacji art.15zzx ustawy. Jak wynika z treści przepisu art. 15zzx ust. 1 ustawy zdalny tryb obradowania dopuszczalny jest wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Są to stany, których wprowadzenie, zarówno w zakresie podmiotowym, jak również przedmiotowym jest ściśle uregulowane w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.). Znowelizowane regulacje Statutu mają natomiast mieć zastosowanie nie tylko w przypadku wprowadzenia stanu epidemii, ale umożliwiają również zdalny tryb obrad w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej albo stanu wojennego). Z jednej strony zatem ograniczono regulację ustawową wyłączając z tego katalogu stan zagrożenia epidemicznego, o którym mowa wart. 15zzx ust. 1 ustawy, jednocześnie rozszerzono regulację ustawową o okoliczności w niej niewskazane, przy wystąpieniu których stosowanie zdalnego trybu obradowania byłoby dopuszczalne (w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego). Zdaniem organu nadzoru, poza okolicznościami wskazanymi w art. 15zzx ustawy COVID-19 nie ma prawnych podstaw do prowadzenia obrad, sesji, posiedzeń, zgromadzeń lub innych form działania właściwych dla organów, a także podejmowania rozstrzygnięć, w tym uchwał, w drodze korespondencyjnej lub w drodze indywidualnego zbierania głosów. Tym samym, w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawą w oparciu o którą zebranie wiejskie może się odbyć w trybie zdalnym są przepisy art. 15zzx ustawy COVID-19. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że w § 1 ust.2 uchwały zmieniającej organ stanowiący gminy przekazał Burmistrzowi kompetencję do wydania zarządzenia w sprawie podejmowania uchwał przez Zebranie Wiejskie w drodze korespondencyjnej lub w drodze indywidualnego zbierania głosów. Takie unormowanie stanowi przekroczenie delegacji oraz niedopuszczalną dalszą delegację uprawnień, które przysługują wyłącznie radzie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Ustrzyki Dolne wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygniecie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten określa katalog zamknięty elementów statutu jednostki pomocniczej gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że użyty w art. 35 ust. 3 u.s.g. zwrot "w szczególności’ przemawia za tym, że jest to katalog otwarty; 2. art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w jednostce pomocniczej gminy, a nie - jak mowa w ww. przepisie - "organem pomocniczym jednostek samorządu terytorialnego", czy "organem wykonawczym w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego", co powoduje, że zebranie wiejskie nie jest objęte przepisem o zdalnym trybie obradowania; 3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa uchwała w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w sposób istotny narusza przepisy prawa, co skutkuje jej nieważnością w tej części. Skarżąca podniosła, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy sołectwa nie jest objęte przepisem o zdalnym trybie obradowania. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, także po nowelizacji dokonanej art. 73 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695), nie wprowadza możliwości korespondencyjnego przeprowadzania zabrania wiejskiego. Strona skarżąca wskazała, że w przepisie art. 15zzx ust. 1 ustawy (po nowelizacji) jest mowa o działających kolegialnie organach wykonawczych w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zebranie wiejskie nie kwalifikuje się do takich organów gdyż po pierwsze, nie jest organem wykonawczym, lecz uchwałodawczym, na co wprost wskazuje art. 36 ust. 1 ustawy u.s.g., a po drugie, zebranie wiejskie jest organem sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy. Przepis specustawy nie obejmuje zaś organów wykonawczych w "jednostkach pomocniczych gminy", lecz organy wykonawcze w "organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego". Sołectwo nie jest organem pomocniczym jednostki samorządu terytorialnego, lecz jednostką pomocniczą gminy. Tym samym niezasadny jest zarzut, że proponowane zmiany do Statutu Sołectwa Jureczkowa modyfikują art. 15zzx ust. 1 ustawy, skoro ustawa ta - jak wyżej wskazano - nie odnosi się w ogóle do obrad zebrania wiejskiego. Skarżąca Rada podkreśliła, że uchwała z dnia 29 maja 2020 r. nr XXV/343/20 jest odpowiedzią na sytuację w jakiej znalazło się sołectwo w obecnym czasie i reguluje to, co specustawa zupełnie pomija. Wobec powyższego, to Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych musiała uregulować kwestie związane z działalnością sołectwa, w tym również kwestie głosowań na zebraniu wiejskim w okresie epidemii za pomocą uchwały. Nie jest zatem też trafne twierdzenie Wojewody Podkarpackiego, że przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., stanowiący normę bezwzględnie obowiązującą, formułuje katalog problemów wymagających uregulowania w statucie i tylko w tym zakresie Rada Gminy jest upoważniona do ustanowienia w Statucie odpowiednich regulacji. Ustalenie sposobów głosowania m. in w okresie epidemii lub w stanie nadzwyczajnym wcale nie sprzeciwia się normie art. 35 ust. 3 u.s.g., bowiem katalog problemów podlegających unormowaniu jest katalogiem otwartym, a to dzięki użyciu przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Dzięki temu rozwiązaniu Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych mogła wprowadzić do Statutu również inne regulacje, dotyczące np. sposobu glosowania. W ocenie skarżącej nie doszło także "do ograniczenia regulacji ustawowej wyłączając z tego katalogu stan zagrożenia epidemicznego" bowiem wskazać należy że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, wprowadzono na terenie całego kraju stan epidemii a uchylono stan zagrożenia epidemicznego. Uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych odnosi się właśnie do obecnie obowiązującego w kraju stanu epidemii. Obradowanie w stanie zagrożenia epidemicznego wymienionym w art. 15zzx ust. 1 ustawy został przez Radę Miejską w Ustrzykach Dolnych pominięty, bowiem Rada nie miała obowiązku się do niego odnosić, skoro jak wskazano na początku przepis ten nie ma zastosowania do sołectw i zebrań wiejskich. Odniesienie się w przedmiotowej uchwale do stanu nadzwyczajnego jest zasadne, bowiem stan taki może zostać w każdej chwili w obecnej sytuacji wprowadzony. Skarżąca podniosła, że nieuregulowanie tych kwestii w uchwale powoduje, że kiedykolwiek w okresie stanu epidemii lub stanu nadzwyczajnego zebranie wiejskie będzie musiało się odbyć, a mieszkańcy będą zmuszeni do glosowania bezpośredniego. Uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych wypełniła więc lukę prawną utworzoną przez ustawę niemającą zastosowania do sołectwa i zebrania wiejskiego. Zdaniem skarżącej bezzasadne również jest czynienie zarzutu z faktu przekazania Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych kompetencji do wydania zarządzenia w sprawie podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie w drodze korespondencyjnej lub zdalnej. Wprawdzie art. 15zzx w ust. 2 przewiduje zarządzenie takiej formy obradowania lub glosowania osobie uprawnionej do przewodniczenia danemu organowi, jednak przepis ten nie ma zastosowania do zebrania wiejskiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, stwierdzając nieważność niektórych przepisów uchwały zmieniającej Statut Sołectwa Jureczkowa, wymienionych w sentencji rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody zapisy te w istotny sposób modyfikują treść art. 15zzx ustawy COVID-19. Ustawa ta w art. 3 wprowadziła definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15 zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. 2020.568) zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r. oraz znowelizowanym od 18 kwietnia 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Zgodnie z ust. 2 art. 15 zzx ustawy COVID-19, obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia pracy , w tym odbywania sesji, w zwykłym trybie, tj. wynikającym z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 u.COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (stanu zagrożenia epidemicznego) rozwiązane alternatywne. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi wskazujące, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w jednostce pomocniczej gminy, a zatem nie mają do niego zastosowania regulacje art. 15 zzx ustawy COVID-19. W ocenie Sądu , na tle wykładni językowej, ale także celowościowej tego przepisu nie może być wątpliwości, że dotyczy on również działania organów kolegialnych istniejących w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego, a więc również w sołectwie i obejmuje także zebranie wiejskie. Celem ustawodawcy było umożliwienie m.in. radom gmin i ich komisjom oraz jednostkom pomocniczym funkcjonowania w zdalnym trybie obradowania, i to właśnie przez pryzmat tego celu należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując wykładni tych przepisów trzeba mieć na uwadze przepisy art. 11b usg w zw. z art. 18 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie jawności sesji, art. 14 u.s.g. w zakresie głosowania, w tym konieczność zapewnienia głosowania imiennego, art. 20 u.s.g. w zakresie transmitowania i utrwalania obrad, art. 24 u.s.g. w zakresie aktywnego udziału radnego w pracach rady. Jak słusznie podkreśla Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, regulacja art. 15 zzx ustawy COVID-19 nie wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania zebrań i podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym lub w drodze zbierania głosów. Przewidziane w§ 1 ust. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały zapisy § 14 Załącznika nr 1 do uchwały dotyczące " indywidualnego zbierania głosów" czy "głosowania korespondencyjnego" jako sposobu podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ nie ma takich przepisów, które ograniczałyby zasadę jawności w działalności jednostek pomocniczych gminy. Istnieją zaś zaproponowane przez ustawodawcę środki porozumiewania się na odległość, przewidziane w ustawie COVID-19 jako dopuszczalna forma obrad, które jak trafnie zauważa Wojewoda nie zostały przewidziane w zmianie Statutu. W ocenie Sądu nie ulega wiec wątpliwości, że ww. zapisy uchwały Nr XXV/343/20 Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych jako modyfikujące treść przepisu poprzez poszerzenie katalogu okoliczności, w których może on mieć zastosowanie, stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 1 zzx ustawy COVID-19. Słusznie też Wojewoda zakwestionował legalność uregulowań uchwały zmieniającej Statut Sołectwa Jureczkowa we wszystkich tych przypadkach, kiedy obok stanu epidemii został dopisany "stan nadzwyczajny". Należy przypomnieć, że rodzaje stanów nadzwyczajnych sposób ich wprowadzania oraz zasady działania organów władzy publicznej określa Konstytucja RP. Stanowi ona, iż w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości ( Konstytucji). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (art. 228 ust. 3 Konstytucji). Zasady działania organów władzy publicznej w okresie obowiązywania stanu wojennego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932), stanu wyjątkowego - reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928), stanu klęski żywiołowej - reguluje z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897). Żadna z ww. ustaw nie przyznaje ani organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ani organom ich jednostek pomocniczych kompetencji do organizowania sesji (zwoływania zebrań) w zdalnym trybie w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego. Jak wynika z treści przepisu art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, zdalny tryb obradowania dopuszczalny jest wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Są to stany, których wprowadzenie, zarówno w zakresie podmiotowym, jak również przedmiotowym jest ściśle uregulowane w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.). Zakwestionowane przez Wojewodę przepisy uchwały zmieniającej Statut dotyczą obok "stanu nadzwyczajnego" jedynie stanu epidemii.. Z jednej strony zatem, wprowadzając enumeratywny katalog okoliczności, przy zaistnieniu których nowe postanowienia statutu mogą być stosowane, ograniczono regulację ustawową wyłączając z tego katalogu stan zagrożenia epidemicznego, o którym mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19.. Jednocześnie, rozszerzono regulację ustawową na inne przypadki obejmujące stany nadzwyczajne - stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej, stan wojenny. Wszystkie te okoliczności wskazują na istotne naruszenie prawa – art. 15 ust. 1 zzx ustawy COVID-19. Należy przypomnieć, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, stwierdzające nieważność wymienionych w nim przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 29 maja 2020 r., jest zgodne z prawem, a wobec tego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a