II OSK 43/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 632/20 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 632/20, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], nakazującą K. S., w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na działce nr [...] w K. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny wykazały, iż na działce należącej do skarżącej znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe, który składa się z dwóch komór. Zgodnie natomiast z oświadczeniem strony, pierwsza komora zbiornika powstała w roku 1984, natomiast druga z komór została wybudowana w 2016 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, iż zbiorniki są ze sobą połączone za pośrednictwem rury PCV. W oparciu o powyższe ustalenia, Sąd stanął na stanowisku, iż wbrew twierdzeniom organu sporne komory zbiornika na nieczystości ciekłe stanowią w istocie dwa odrębne obiekty budowlane. Przemawia za tym fakt, iż każda z komór może w zasadzie niezależnie od drugiej spełniać swoją funkcję i być użytkowana oddzielnie, a po drugie wspomniane komory powstały w zupełnie innych okresach czasu, które dzieli ponad 30 lat. W związku z powyższym zachodzi w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań odnośnie każdego ze zbiorników na nieczystości ciekłe, które powinny zakończyć się wydaniem osobnych rozstrzygnięć. Wiąże się to z uwzględnieniem dwóch reżimów prawnych: prawa budowlanego z 1974 r. - dla starszego obiektu oraz obecnie obowiązującej ustawy - dla obiektu wybudowanego później. Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że na budowę zbiornika z 1984 r. inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę, albowiem obiekt taki mógł wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Przywołał przy tym treść § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Sąd wskazał na przepis art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego oraz stwierdził, że w tym przypadku należy zastosować przepisy z czasu powstania spornego obiektu. Dodał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien również rozważyć zastosowanie procedury legalizacyjnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed "sądami obu instancji", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący organ zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., pomimo że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika: a) z jakich przyczyn ustalono, iż sporne komory zbiornika na nieczystości ciekłe stanowią w istocie dwa odrębne obiekty budowlane; b) z jakich przyczyn przyjęto, iż każda z komór zbiornika na nieczystości ciekłe może w zasadzie niezależnie od drugiej spełniać swoją funkcję i być użytkowana oddzielnie; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym doszło do budowy dwóch różnych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy w 2016 r. miała miejsce jedynie rozbudowa obiektu budowlanego zbudowanego w 1984 r.; b) art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samowola budowlana nie jest zdarzeniem o charakterze ciągłym i kwestia dotycząca pierwotnie wybudowanego obiektu budowlanego może być rozpatrywana w oderwaniu od jego rozbudowy, w dwóch oddzielnych postępowaniach sądowych, z uwzględnieniem dwóch reżimów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Oczywiście Sąd I instancji przytaczając stan faktyczny winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W rozpoznawanej sprawie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił jednoznacznie, że w jego ocenie, obydwie komory zbiornika na nieczystości płynne stanowią dwa odrębne obiekty budowlane. Każda z tych komór może bowiem niezależnie od drugiej spełniać swoje funkcje i mogłaby być użytkowana oddzielnie. Dodatkowo, komory te zostały wybudowane w zupełnie różnych okresach czasu, które dzieli ponad 30 lat. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Sam fakt, że obydwie komory zostały połączone za pośrednictwem rur PCV nie oznacza jeszcze, że jest to jeden obiekt budowlany. Pierwsza komora wybudowana 1984 r. mogła bowiem funkcjonować i funkcjonowała jako odrębny obiekt budowlany (ewentualnie urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym), a druga wybudowana w 2016 r., o takim samym przeznaczeniem, jest nowym obiektem budowlanym. Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim błędów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., to zauważyć należy, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. lub ją uwzględniające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest następstwem naruszenia wymienionych przepisów lecz następstwem naruszenia lub braku naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego. Oczywiście brak naruszenia przepisów prawa materialnego może także stanowić podstawę do zastosowania art. 151 p.p.s.a. W złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał żadnych przepisów postępowania administracyjnego, wadliwie wiążąc rzekome naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W związku z powyższym przyjąć należy, że stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, przyjęty przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany i jest w pełni miarodajny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - dalej Prawo bud. z 1994 r. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Sąd I instancji nie zakwestionował rozbudowy istniejącego zbiornika na nieczystości płynne. Przyjął jedynie, że wybudowana w 2016 r. następna komora jest odrębnym obiektem budowlanym, bowiem jak wyżej powiedziano, mogłaby ona samodzielnie funkcjonować jako odrębny zbiornik na nieczystości płynne. Ustalenia poczynione w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane przez zgłoszenie zarzutów kasacyjnych. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 Prawa bud. z 1994 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samowola budowlana nie jest zdarzeniem o charakterze ciągłym i kwestia dotycząca pierwotnie wybudowanego obiektu budowlanego może być rozpatrywana w oderwaniu od jego rozbudowy, w dwóch oddzielnych postępowaniach sądowych (powinno chyba być administracyjnych), z uwzględnieniem dwóch reżimów prawnych. Stanowisko organów orzekających w sprawie, że budowa zbiornika na nieczystości płynne w 1984 r. bez pozwolenia na budowę i następnie dobudowanie drugiego zbiornika w 2016 r., stanowi jedną samowolę budowlaną o charakterze ciągłym, zostało wywiedzione w oparciu o poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/6/89) i powołane w nim orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2). Należy jednak zauważyć, że wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się tylko do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli, nie przesądza, że w każdym przypadku samowolnego wykonania obiektu budowlanego a następnie dokonania jego rozbudowy, zawsze będziemy mieli do czynienia z samowolą budowlaną o charakterze ciągłym. Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny formułując swoje stanowisko mówił o samowolnym rozpoczęciu budowy oraz ewentualnej jej kontynuacji. Oznacza to, że odnosiło się to do kontynuacji tej samej budowy. Stanowisko, że samowolne wykonywanie robót budowlanych w dłuższym okresie czasu, stanowi zawsze samowolę o charakterze ciągłym, jest nadmiernym uogólnieniem, które nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie i nie uwzględnia różnorodności mogących zaistnieć stanów faktycznych. Stosownie do art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa treść przepisu wskazuje, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które zostało użyte w art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że chodzi w tym przypadku o sytuację, w której doprowadzono budowę do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Inaczej mówiąc możliwe jest przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (zob. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/16; z dnia 10 marca 2017 r., sygn.. akt II OSK 1746/15). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wybudowanie komory na nieczystości płynne w 1984 r. i użytkowanie jej przez około 30 lat niewątpliwie świadczy, że jej budowa została zakończona i ewentualną samowolę budowlaną należy oceniać w myśl art. 103 ust. 2 Prawa bud. z 1994 r. według stanu prawnego obowiązującego w czasie jej wybudowania. Komora wybudowana w 2016 r. jest niewątpliwie odrębnym obiektem budowlanym, mimo że została funkcjonalnie powiązana z już istniejącą komorą za pomocą rury PCV, co uzasadnia, że kwestię jej samowolnego wybudowania należy oceniać według przepisów obowiązującego prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.