III OSK 3950/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ustka na opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta Ustka oraz określenia granic ich obwodów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Ustka, uchylił zaskarżoną opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] , w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta Ustka oraz określenia granic ich obwodów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Opinią z [...] lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; zwanej dalej: "Prawem oświatowym"), Pomorski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zgodność projektu uchwały Rady Miasta Ustka, dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2, 5a, 6, 7a i 8 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu wskazał, że w projekcie uchwały przedstawiono plan sieci publicznych szkół podstawowych, według którego w granicach obwodu Szkoły Podstawowej nr 1 im. Leonida Teligi w Ustce ujęto nowopowstałą ulicę Muszelkową, a ulice: Plac gen. Jarosława Dąbrowskiego oraz Wczasowa zostały przeniesione z dotychczasowej granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 im. gen. Mariusza Zaruskiego w Ustce do granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 2 im. kmdra Bolesława Romanowskiego w Ustce. Zdaniem Kuratora zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 rodzi poważne zagrożenie dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Zmniejszenie granic obwodu szkoły może być główną przyczyną prowadzącą do ograniczenia jej pełnej struktury organizacyjnej, a w dalszej konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły. Nadto, droga dzieci z ulicy Wczasowej do Szkoły Podstawowej nr 2 ulegnie wydłużeniu w stosunku do drogi, którą uczniowie musieliby pokonać do Szkoły Podstawowej nr 3. Dodatkowo na skutek projektowanych zmian granic obwodów szkół może dochodzić do przypadków rozdzielania rodzeństw lub uniemożliwiania bądź utrudniania im kontaktu ze sobą, co negatywnie wpłynie na budowanie więzi między rodzeństwem, a także na obniżenie bezpieczeństwa dzieci młodszych dochodzących na lekcje do szkoły oraz powracających po zajęciach do domu pod opieką starszego rodzeństwa. W ocenie Kuratora uzasadnienie projektu uchwały, poza ogólnikowo sformułowanym celem jej podjęcia, nie zawiera argumentów merytorycznych ani liczbowych wskazujących na konieczność zmian granic obwodów poszczególnych szkół podstawowych w Ustce. Pomorski Kurator Oświaty wskazał nadto na projekty uchwał Rady Miasta Ustka w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 oraz w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr 2, które to projekty Kurator zaopiniował negatywnie, podnosząc, że opiniowany obecnie projekt uchwały należy rozpatrywać w kontekście ww. uchwał. Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, że nie znajduje merytorycznych przesłanek świadczących o konieczności zmian obwodów publicznych szkół podstawowych w Ustce. Uchwała w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych nie może być podstawą, ani przesłanką do przeprowadzenia likwidacji, czy też przekształceń szkół, w tym pretekstem do nieumotywowanej zmiany ich obwodów. Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta Ustka wskazując, że organ prowadzący, projektując granice obwodu dla Szkoły Podstawowej nr 3, zadbał o to, aby szkoła funkcjonowała w pełnej 8-klasowej formule organizacyjnej. Korekta granic obwodu spowodowana była faktem skierowania odpowiedniego strumienia rekrutowanych uczniów do Szkoły Podstawowej nr 2 i nr 3 zgodnego z potencjałem i możliwościami każdej ze szkół. Zdaniem Gminy Kurator nie wskazał, w jakim przypadku projektowana nowa sieć szkół przekracza normy długości drogi dziecka z domu do szkoły określone w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego. Kwestia wydłużenia drogi dzieci do szkoły nie jest natomiast przedmiotem oceny Kuratora. Jednocześnie wskazała, że budynki Szkół Podstawowych nr 2 i 3 w Ustce sąsiadują ze sobą, zaś twierdzenia Kuratora nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami. Nadto, w ocenie Gminy ewentualne rozdzielenie rodzeństwa nie stanowi w świetle art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego przesłanki podlegającej ocenie Kuratora. Jako przekroczenie ustawowego zakresu opinii Gmina oceniła również twierdzenie Kuratora o ogólnikowym sformułowaniu celu projektowanej ustawy oraz o braku argumentów merytorycznych oraz liczbowych. Dodała, że dokonano korekty obwodów poprzez przesunięcie dwóch ulic do obwodu Szkoły Podstawowej nr 2 (sąsiadującej ze Szkołą nr 3), projektując w ten sposób (w oparciu o ilość dzieci z rocznika 2013 zamieszkałych w obwodzie Szkoły nr 3) jeden oddział w optymalnej i zgodnej z przepisami prawa ilości 24 dzieci, przy czym działanie to jest wyłączną kompetencją samorządu, a nie kuratora oświaty. Kurator, rozpatrując projekt uchwały w kontekście projektów uchwał dotyczących likwidacji oraz przekształcenia szkół, wykracza poza zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej opinii. Wraz z pismem z 18 maja 2020 r. Pomorski Kurator Oświaty nadesłał postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie wydane przez Pomorskiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 im. gen. Mariusza Zaruskiego w Ustce, które jest przedmiotowo i podmiotowo związane z niniejszą sprawą, gdyż likwidacja ww. szkoły będzie miała wpływ na kształt planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta Ustka oraz określenie granic obwodów w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył art. 39 ust. 1, 2, 5, 5a, 5b, 6, 7, 7a i 8 Prawa oświatowego. Podniósł, że z przepisów tych wynika wprost, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego (przedmiotem opinii nie był projekt uchwały rady powiatu, o którym mowa w art. 39 ust. 7), może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepis ten ogranicza zakres opinii kuratora do oceny czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach art. 39 ustawy. Oznacza to, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe. Sformułowanie przepisu art. 39 ust. 8 prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty dotyczy jedynie zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a-7a. Sąd ten zwrócił uwagę na stanowisko wyrażane w doktrynie, że zadaniem kuratora jest jedynie weryfikacja planu, i to pod kątem tych konkretnych kryteriów (zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego), a nie np. weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera zastrzeżenia, sformułowane w stosunku do projektu uchwały Rady Miasta Ustka, związane przede wszystkim z wprowadzeniem w projekcie uchwały zmiany granic obwodów Szkół Podstawowych nr 2 i 3 w Ustce. Zmiana kwestionowana przez Kuratora dotyczyła wyłączenia z granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 ulicy Wczasowej oraz Placu gen. Jarosława Dąbrowskiego w Ustce oraz włączenia ich do granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 2. Zdaniem Kuratora może to prowadzić do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji, spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły, a także skutkować może rozdzieleniem rodzeństw. Kurator zarzucił ponadto, że cel podjęcia projektowanej uchwały został przez Radę sformułowany ogólnikowo bez wskazania argumentów merytorycznych oraz liczbowych. W związku z tym Pomorski Kurator Oświaty wydał opinię negatywną. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Nie zawiera oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a, a mianowicie czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a). Stanowisko Kuratora, upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów ww. Szkół Podstawowych nr 2 i nr 3 zagrożenia dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3, nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Kurator nie dokonał oceny, że w projekcie uchwały przyjęto rozwiązania pozbawiające Szkołę Podstawową nr 3 pełnej struktury organizacyjnej, lecz wyraził przypuszczenie, że zjawisko to może wystąpić, opierając swe przypuszczenie nie na treści projektu opiniowanej uchwały, lecz projektach innych uchwał dotyczących zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 i zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr 2 . Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przez pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej należy rozumieć zorganizowanie w szkole klas I-VIII, co wynika z art. 95 ust. 1 i Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Kurator w zaskarżonej opinii nie zakwestionował w żaden sposób spełnienia warunku określonego w ww. przepisach. Kurator nie wykazał, aby zmiana granic obwodów szkół podstawowych uniemożliwiła zorganizowanie Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce w pełnej strukturze wszystkich klas I-VIII. Tylko w takim przypadku aktualizowałaby się kompetencja Kuratora do stwierdzenia niezgodności projektu planu sieci szkół z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Ewentualne przyszłe, aczkolwiek niepewne, zdarzenia związane z prognozowanym przez Kuratora zachwianiem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowią wynikającego z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych. Przyjęcie tego rodzaju okoliczności jako podstawy negatywnej opinii stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje kuratora oświaty w zakresie opiniowania projektu planu. Sąd ten dodał, że użyte w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego sformułowanie "dąży do tego" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi. Trzeba się więc wystrzegać automatycznego kwalifikowania odstępstw od kryteriów wyznaczających pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej jako naruszenia prawa, które uzasadnia negatywne zaopiniowanie uchwały przez kuratora (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 6). W świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi, projektowany plan sieci szkół podstawowych na terenie Gminy Miasta Ustka zakładał funkcjonowanie Szkoły Podstawowej Nr 3 w pełnej ośmioklasowej strukturze organizacyjnej z jednym oddziałem klasy pierwszej w liczbie 24 uczniów. Okoliczności tych Pomorski Kurator Oświaty nie analizował w zaskarżonej opinii, jak również w żaden sposób ich nie zakwestionował. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poza zakresem opinii kuratora o projekcie uchwały o planie sieci szkół podstawowych pozostaje również okoliczność wydłużenia drogi dzieci z domu do szkoły, o ile droga ta nie przekracza 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV albo 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Przekroczenie powyższych norm, wynikających z art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego, nie zostało w zaskarżonej uchwale wykazane. Samo wydłużenie drogi dzieci z domu do szkoły nie stanowi natomiast ustawowego kryterium wydania przez kuratora oświaty opinii w przedmiocie projektu uchwały o planie sieci szkół podstawowych. Na marginesie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku dzieci zamieszkujących przy ulicy Wczasowej oraz przy Placu gen. Jarosława Dąbrowskiego w Ustce droga z domu do Szkoły Podstawowej nr 2 przy ul. Jagiellońskiej jest niewiele dłuższa od drogi do Szkoły Podstawowej nr 3 przy ul. Wróblewskiego, a to z tego względu, że ww. szkoły usytuowane są we wzajemnym sąsiedztwie, a odległość dzieląca główne wejścia na teren obu szkół wynosi ok. 300 m. W ocenie tego Sądu analizie kuratora oświaty opiniującego projekt uchwały o planie sieci szkół podstawowych nie podlega także okoliczność, czy na skutek zmian granic obwodów szkół na terenie gminy dojdzie do sytuacji rozdzielania rodzeństw lub uniemożliwiania bądź utrudniania im wzajemnych kontaktów, co miałoby wpływać negatywnie na więzi między rodzeństwem i obniżać bezpieczeństwo dzieci młodszych pozostających w drodze do i ze szkoły pod opieką starszego rodzeństwa. Kwestie powyższe nie mieszczą się w katalogu warunków określonych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego, stanowiących ustawowe kryteria brane pod uwagę przez kuratora oświaty przy opiniowaniu projektu planu sieci szkół podstawowych. Zastrzeżenia Pomorskiego Kuratora Oświaty odnoszące się do zbyt ogólnikowego – jego zdaniem – uzasadnienia celu projektowanej uchwały również nie uprawniają Kuratora do podejmowania negatywnej opinii o projekcie uchwały. Ewentualne niedostatki uzasadnienia projektu uchwały nie stanowią kwestii, które kurator oświaty powinien opiniować, tym bardziej, że zasadniczo przepisy ustawy – Prawo oświatowe nie wymagają, aby uchwała rady gminy, podejmowana w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, miała obligatoryjnie zawierać uzasadnienie, jak również nie wskazują stopnia jego szczegółowości, czy też wymaganych elementów. Kurator nie bada zatem czy uzasadnienie projektu uchwały jest wystarczająco szczegółowe oraz czy zawiera argumenty merytoryczne oraz liczbowe. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przyjęcie w zaskarżonej opinii, jako kryterium badania projektu uchwały o planie sieci szkół podstawowych, okoliczności związanych z ewentualnym skutkiem projektowanej uchwały polegającym na zmniejszeniu liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, a w konsekwencji likwidacji tej szkoły, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Po pierwsze, Kurator nie wykazał w zaskarżonej opinii, aby skutkiem projektowanej uchwały było uniemożliwienie zorganizowania Szkoły Podstawowej nr 3 w pełnej ośmioklasowej strukturze. Po drugie, kwestia podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych jest zagadnieniem odrębnym w stosunku do zagadnienia likwidacji konkretnej szkoły podstawowej. Tryb likwidacji szkoły określa art. 89 Prawa oświatowego, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w zaskarżonej opinii wszelkie kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały w postaci likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, czy też z podejmowanymi przez Gminę Miasta Ustka działaniami zmierzającymi do likwidacji ww. szkoły nie uprawniały Pomorskiego Kuratora Oświaty do wyciągania jakichkolwiek wniosków dających podstawę do badania projektu uchwały celem wydania opinii, o jakiej mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. W konsekwencji także treść nadesłanego przez organ postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2020 r., utrzymującego w mocy postanowienie Pomorskiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy, tym bardziej, że postanowienie to wydane zostało po wydaniu zaskarżonej opinii. Sąd ten podniósł, że analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki: z 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z 23 października 1996r., K 1/96 , publ. OTK 1996/5/38, z 15 grudnia 1997r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69) wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przewidziane w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniające ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w tym przepisie. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Pomorski Kurator Oświaty wydał negatywną opinię z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, a jednocześnie w istocie nie wyjaśnił, z jakich przyczyn twierdzi, że projekt uchwały Rady Miasta Ustka nie spełnia warunku określonego w art. 38 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy. Swych twierdzeń organ nadzoru nie poparł analizami pozwalającymi prognozować jakiekolwiek przeszkody w istnieniu pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce. Obowiązkiem Pomorskiego Kuratora Oświaty była ocena, czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa oświatowego. W zależności od wyników tej oceny winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w sposób przekonujący zasadności swych twierdzeń, czym naruszył przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną opinię na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") i wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Pomorski Kurator Oświaty winien uwzględnić rozważania zawarte w powyższym uzasadnieniu, a następnie wydać opinię w zakresie określonym w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Pomorski Kurator Oświaty reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie od Gminy na rzecz Kuratora zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 "Prawa Oświatowego z dnia 14 grudnia 2016 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.)" poprzez błędną, zawężającą interpretację treści tych przepisów i przyjęcie, że opiniowaniu podlega projekt uchwały tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 tej ustawy w oderwaniu od innych jej przepisów oraz aktów prawa miejscowego w postaci innych uchwał podejmowanych przez Gminę, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania powyższych przepisów. W uzasadnieniu organ rozwinął powyższy zarzut. W szczególności wskazał, że z przepisu art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego wynika, że Rada gminy powinna przede wszystkim dążyć do funkcjonowania w ramach sieci szkół podstawowych o pełnej strukturze organizacyjnej. Stosownie do treści art. 39 ust. 8 tej ustawy podejmowanie uchwały Rady gminy w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic ich obwodów następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty badającego m.in. czy przedmiotowy plan faktycznie realizuje wskazane powyżej dążenie do funkcjonowania w ramach sieci szkół podstawowych o pełnej strukturze organizacyjnej. Opinia kuratora oświaty wydawana w trybie przepisu art. 39 ust. 8 ustawy jest opinią w ramach nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, która powinna dotyczyć także legalności podjętej uchwały. Przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego, jak wskazuje WSA w uzasadnieniu wyroku. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków zmiany granic obwodów szkół w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w m. in. w art. 39 ust. 6 pkt 1 ustawy, ale również tych wszystkich aspektów związanych ze zmianą obwodu szkół, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Przedmiotowa opinia kuratora oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie zmiany obwodu szkół, a nie stanowi wyłącznie oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 39 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego. Zdaniem Kuratora przepisy tej ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru zmiany obwodu szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawa Oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., dalej: p.o.). W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał zawężającej wykładni ww. przepisów prawa i błędnie przyjął, że opiniowaniu podlega projekt uchwały tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 tej ustawy w oderwaniu od innych jej przepisów oraz aktów prawa miejscowego w postaci innych uchwał podejmowanych przez Gminę, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania powyższych przepisów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 39 ust. 5 p.o.: "Rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym." Ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i ust. 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a – 7a (art. 39 ust. 8 p.o.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 wymienionej ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. W myśl art. 39 ust. 2 p.o. droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 6 p.o. rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Z wymienionych przepisów wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w art. 39 ust. 5 p.o., może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a – 7a. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 8 p.o. Przepis ten wyznacza zatem zakres opinii kuratora do oceny czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach (tzn. w ust. 1, 2 i 5a – 7a). Z powyższego wynika, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy – Prawo oświatowe. W sytuacji gdyby ustawodawcy chodziło aby opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 p.o., obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. W takiej sytuacji nie byłoby mowy, że ocena dotyczy zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a – 7a, bądź też zaznaczono by, że opinia dotyczy "w szczególności oceny zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a – 7a". Przepis art. 39 ust. 8 nie zawiera jednak takich sformułowań, co prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty dotyczy jedynie zakresu określonego w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a – 7a. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art.39 ust.8 p.o. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 p.o. Nie zawiera oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a, a mianowicie czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a). Sprowadza się do kwestii wykraczających poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Stanowisko Kuratora upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów ww. Szkół Podstawowych nr 2 i nr 3 zagrożenia dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera zastrzeżenia związane przede wszystkim z wprowadzeniem w projekcie uchwały zmiany granic obwodów Szkół Podstawowych nr 2 i 3 w Ustce. Zmiana kwestionowana przez Kuratora dotyczyła wyłączenia z granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 ulicy Wczasowej oraz Placu gen. Jarosława Dąbrowskiego w Ustce oraz włączenia ich do granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 2. Zdaniem Kuratora może to prowadzić do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji, spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły, a także skutkować może rozdzieleniem rodzeństw. Kurator zarzucił ponadto, że cel podjęcia projektowanej uchwały został przez Radę sformułowany ogólnikowo, bez wskazania argumentów merytorycznych oraz liczbowych. W związku z tym Pomorski Kurator Oświaty wydał opinię negatywną. Z powyższego wynika, że zaskarżona opinia nie zawiera ocen w zakresie zgodności opiniowanej uchwały z art. 39 ust. 8 p.o., lecz sprowadza się jedynie do kwestii wykraczającej poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 p.o. Kurator bowiem wyraził przypuszczenia, że podjęta uchwała może stanowić zagrożenie dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3, opierając się nie na treści ww. projektu uchwały, lecz na projektach innych uchwał dotyczących zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 i zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr 2. Nie zakwestionował w żaden sposób spełnienia warunku z art. 38 ust. 6 p.o. Ewentualne przyszłe i niepewne zdarzenia związane z prognozowanym zachwianiem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowią, jak to trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, kryterium opiniowania projektu uchwały na podstawie art. 39 ust. 8 p.o. Nie zostało też w ww. opinii wykazane, że projekt ww. uchwały spowoduje wydłużenie drogi dzieci z domu do szkoły ponad odległości wynikające z art. 39 ust. 2 p.o. Brak było także podstaw do opiniowania przez Kuratora okoliczności czy na skutek zmiany granic obwodów szkół na terenie gminy dojdzie do rozdzielania rodzeństw. Kwestie te nie mieszczą się w katalogu warunków określonych w art. 39 ust. 8 p.o. Podobnie brak było podstaw prawnych do opiniowania przez Kuratora, zawartego w uzasadnieniu projektowanej uchwale, stopnia szczegółowości celu jej podjęcia, a także okoliczności związanych z ewentualnych skutkiem tejże uchwały polegających na zmniejszeniu liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr 3, a w konsekwencji likwidacji tej szkoły. Tryb likwidacji szkoły określa bowiem art. 89 p.o. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostawała treść postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r., utrzymującego w mocy postanowienie Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w Konstytucji zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., zgodnie którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podejmowana na podstawie art. 39 ust. 8 p.o. opinia kuratora oświaty w przedmiocie ustalenia przez radę gminy planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, o jakiej mowa w art. 39 ust. 5 p.o., jest wprawdzie opinią wydawaną w ramach uznania administracyjnego, lecz granice tego uznania zakreśla art. 39 ust. 1, 2 i 5a – 7a p.o., co wprost wynika z art. 39 ust. 8 p.o. Kwestia wkraczania administracji rządowej w zakres samodzielności samorządu terytorialnego była przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 8 maja 2002r. w spr. K 29/00 Trybunał podkreślił, że "zarówno podstawy działalności samorządu terytorialnego, jak i ograniczenia tej działalności, mogą być wprowadzone w formie ustaw.(...) W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Ramy prawne działalności samorządu terytorialnego są więc - zdaniem Trybunału - prawnie zdeterminowane przez ustawy, ale jednocześnie tylko przez ustawy". W innych orzeczeniach Trybunał zaznaczył, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. (por. wyroki: z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996r., K 1/96 , OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69). Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie a nie może tego czynić w sytuacjach gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że w przepisie art. 39 ust. 8 p.o. przewidziano ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniając ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym ograniczenie to zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w ustępie 8 artykułu 39 p.o. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 p.o. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 p.o. Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru. W niniejszej sprawie Pomorski Kurator Oświaty wydał negatywną opinię z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 39 ust. 8 p.o., a jednocześnie nie wyjaśnił, z jakich przyczyn twierdzi, że projekt uchwały Rady Miasta Ustka nie spełnia warunku określonego w art. 38 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy. Swojego stanowiska organ nadzoru nie poparł analizami, pozwalającymi prognozować jakiekolwiek przeszkody w istnieniu pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem Pomorskiego Kuratora Oświaty była ocena czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa oświatowego. W zależności od wyników tej oceny powinien był wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w sposób przekonujący zasadności swych twierdzeń, czym naruszył przepis art. 39 ust. 8 p.o. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego należało uznać, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 8 p.o. i właściwie go zastosował w sprawie, w związku z czym podniesiony w tej mierze w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu prawa uznać należało za nieusprawiedliwiony. Innych zarzutów naruszenia prawa w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.