II OSK 1317/21

Dnia 10 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 890/20 oddalającego sprzeciw M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 890/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił sprzeciw M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], na wniosek Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...],[...], położonych w mieście [...], obręb Miasto [...], gmina [...] (decyzja wzt, decyzja I instancji). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. W wyroku II SA/Bd 890/20 przywołano dalej, że w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania powołaną na wstępie decyzją SKO w [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., "K.p.a."), uchyliło decyzję wzt w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał na wątpliwości i nieprawidłowości dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy. Podkreślono, że ze sporządzonej analizy, ani z załącznika graficznego, nie wynika jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a tym samym na jakiej podstawie został ustalony tzw. obszar analizowany. Organ II instancji podniósł, że przebieg granic obszaru analizowanego został zaznaczony jedynie w załączniku graficznym i nie został w żaden sposób omówiony i uzasadniony. W ocenie Kolegium błędne określenie granic obszaru analizy czyni w rezultacie również wadliwą sporządzoną w sprawie analizę. Ponadto SKO w [...] wskazało, że organ I instancji w części tekstowej analizy nie dokonał analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego oraz nie zawarł w niej żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, stwierdzając jedynie, że parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do analizy. Sporządzona w sprawie analiza, zdaniem organu odwoławczego zbyt lakonicznie odnosi się zatem do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja da się pogodzić z występującą zabudową. Ilość uchybień zawartych w analizie, w ocenie Kolegium w sposób oczywisty zdyskwalifikowało ją jako dowód w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów prawa właściwych do ustalenia warunków zabudowy, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. SKO w [...] podkreśliło również, że nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji i wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Burmistrz winien w szczególności dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz należycie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. Kolejno w wyroku wskazano, że w sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium M. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z błędną interpretacją przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., "Upzp") poprzez uznanie, że zabudowa usługowo-handlowa jest dopuszczalna dla terenu objętego inwestycją. W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca wskazała, że z decyzji Kolegium nie wynika, dlaczego organ ten nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Podniosła, że SKO w [...] nie zawarło w swej decyzji jednoznacznych wskazówek dla organu I instancji, wymagających uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie wnoszącej sprzeciw organ II instancji powinien w sprawie uchylić decyzję wzt i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Jednocześnie podkreśliła, że Kolegium nie wskazuje uchybień o charakterze procesowym, lecz stoi na odmiennym stanowisku w zakresie możliwości oceny kontynuacji funkcji, co nie zostało poprzedzone żadnymi czynnościami wyjaśniającymi. Podniosła również, że w jej uznaniu lokalizacja inwestycji o charakterze handlowo-usługowym na terenie objętym planowaną inwestycją nie jest możliwa. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podnosząc, że wbrew podniesionym zarzutom, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jakie konkretne okoliczności wymagają zbadania i uzupełnienia przez organ I instancji. W szczególności wskazano, że organ gminy winien dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił sprzeciw. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, tj. wokół działek inwestycyjnych w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, liczonej od granic tej działki, tym samym nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W tym zakresie ustalenie właściwego organu nie powinno budzić żadnych wątpliwości, a brak wyznaczenia obszaru analizy w sposób pozwalający na stwierdzenie, że jest on zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) nie pozwala z kolei na poczynienie jednoznacznego ustalenia co do spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko SKO w [...], że błędne określenie granic obszaru analizy czyni w rezultacie również wadliwą sporządzoną w sprawie analizę. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że część tekstowa analizy nie wskazuje konkretnych parametrów analizowanej zabudowy i nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Brak sporządzenia w części tekstowej analizy zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na tych działkach w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, czy też wskaźników dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz cech geometrii dachów obiektów na tych działkach – czynią iluzoryczną możliwość kontroli sporządzonej analizy pod kątem spełniania wymagań określonych w rozp. MI 2003. W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma zasadnicze wady. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji oznaczało aprobatę sądu wojewódzkiego dla decyzji kasacyjnej Kolegium Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonej "decyzji" (wypadnie uznać to za oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej, w istocie chodzi o wyrok WSA w Bydgoszczy – uwaga Sądu) strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 64d ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami Upzp. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie składa wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpierw omówiono warunki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także rolę uzasadnienia takiej decyzji. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić "zaskarżoną decyzję" i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W art. 182 § 3 Ppsa stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Oprócz dokładnego wskazania podstawy kasacyjnej oraz określenia tych przepisów prawa, które - zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, istotnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wywodzonych twierdzeń, a w odniesieniu do uchybień procesowych – należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2020 r., II OSK 3139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej sporządzone zostało w sposób niezwykle ogólny. Autor skargi kasacyjnej w zasadzie nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, nie odnosi się do konkretnych naruszeń, jakich miał dopuścić się sąd pierwszej instancji podzielający ocenę organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedstawia jedynie wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. kryteria warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto prezentuje odmienną ocenę od tej, jaka została wyprowadzona przez sąd pierwszej instancji. Ocena skarżącej kasacyjnie sprowadza się w istocie do kategorycznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wskutek rozpatrzenia sprawy w następstwie wniesionego odwołania, winien był uchylić zaskarżoną decyzję i rozstrzygając sprawę merytorycznie, odmówić ustalenia warunków zabudowy. W żadnym jednak fragmencie skargi kasacyjnej nie odniesiono się do ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie, nie podejmując próby zwalczenia tych ustaleń, co już z tego powodu czyni ją bezzasadną. Pomimo tego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Z kolei według art. 64a i art. 64e Ppsa od decyzji kasacyjnej podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw, a sąd rozpoznający go ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale - co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, ONSAiwsa 2020, Nr 2, poz. 19) Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że kasatoryjna decyzja Kolegium została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego odnośnie konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało tenże sąd do zaakceptowania podjętego przez SKO w [...] rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Nie można się zgodzić z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jest dokładnie przeciwnie. Wpierw wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy następuje, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działki, których dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie rozp. MI 2003. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych. Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wydaje władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W powyższym zakresie zarówno sąd pierwszej instancji, a uprzednio organ odwoławczy, doszli do trafnych wniosków. Po pierwsze organ I instancji nie wskazał konkretnych parametrów analizowanej zabudowy oraz szczegółowych danych dotyczących istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, a po drugie, ze sporządzonej analizy, ani z załącznika graficznego nie wynika jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a tym samym na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. W wynikach analizy, które stanowią załącznik do powołanej decyzji, nie zawarto danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym. Analiza nie pozwala zatem na poprawne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometrii dachu. Analiza nie zawiera również zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na danej działce. Ani na podstawie części tekstowej analizy, ani na podstawie innych dokumentów znajdujących się w aktach spraw nie da się natomiast ustalić, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany. Przebieg granic obszaru analizowanego nie został nigdzie w żaden sposób omówiony i uzasadniony. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone w załączonej do decyzji wzt części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja przyjętych rozwiązań w zakresie wyznaczenia obszaru analizy opartych na treści decyzji wzt i wskazanych załącznikach do tej decyzji nie pozwala na ustalenie w jaki dokładnie sposób został wyznaczony w sprawie obszar analizy o kształcie prostokąta, i to przecinającego część działek geodezyjnych, w wymiarach uwidocznionych na załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tego załącznika graficznego nie potwierdza i nie wskazuje, że organ wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003, a więc że wyznaczył jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując jako punkt odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizy we wskazanych odległościach - granice (ze wszystkich stron) działek inwestycyjnych, wokół których zakreśla się obszar analizy. Skoro więc w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, tj. wokół działki inwestycyjnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, liczonej od granic tej działki, to tym samym nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Jak już wskazano, przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 1828/19, LEX nr 2733702). Konkludując, trzeba stwierdzić, że elementarne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji powodują, że konieczne było, aby sprawa doń wróciła, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozp. MI 2003 analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wskazać należy, że także skarżąca kasacyjnie kwestionowała na etapie odwołania od decyzji organu I instancji prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego, w postępowaniu sądowym zaś wywodziła, że mimo tych nieprawidłowości, jej zdaniem to organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Zasadnie natomiast sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji merytorycznej w II instancji nie było możliwe. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaistniałej sprawie wymagany do przeprowadzenia zakres postępowania jest na tyle istotny, że w zasadzie wymaga przeprowadzenia postępowania od nowa z uwzględnieniem oceny zawartej w decyzji kasatoryjnej. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, zgodnie z którym organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej gdy w skardze kasacyjnej nie przywołano odpowiedniej argumentacji, która wskazywałaby możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy z uwagi na stwierdzone istotne wady postępowania wyjaśniającego. Jeżeli sąd pierwszej instancji wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą "prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 K.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego", co uzasadniało w postępowaniu odwoławczym uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie, to wymagane było podważenie tej oceny w skardze kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Przedstawioną powyżej ocenę należy także odnieść do wskazywanych w skardze kasacyjnej braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakoby przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie zostały wyraźnie sformułowane. Wbrew tym twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera na tyle wyraźnie sformułowane przyczyny, które dawały podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64d Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprzeciw na podstawie art. 64d Ppsa, dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.